導(dǎo)讀：現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”這意味著，在原先的制度框架內(nèi)，農(nóng)村集體用地?zé)o法通過(guò)招拍掛等方式入市流通，相關(guān)權(quán)益也無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化途徑進(jìn)行分配。

    “土地征收‘剪刀差’問(wèn)題突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值收益沒(méi)有多少真正落到農(nóng)民腰包。”農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦近日表示。

　　受國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動(dòng)，關(guān)于農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)、宅基地制度改革等問(wèn)題一直是業(yè)內(nèi)關(guān)注熱點(diǎn)。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，新一輪土地改革的核心是如何打破土地二元結(jié)構(gòu)限制。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，國(guó)土部門目前已形成關(guān)于改革完善土地管理制度的框架建議，在完善改革土地制度過(guò)程中，與補(bǔ)償相關(guān)的征地制度改革是最大難題。未來(lái)，在原有制度模式上，通過(guò)總結(jié)當(dāng)前一些試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，“農(nóng)地”有望通過(guò)招拍掛等方式進(jìn)行市場(chǎng)化流通，權(quán)益進(jìn)行市場(chǎng)化分配。

　　新 政 城鎮(zhèn)化引出土地改革框架

　　資料顯示，到2020年，中國(guó)城市化率應(yīng)該在60%左右，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，比2012年底城鎮(zhèn)人口凈增1.4億人。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模已突破10萬(wàn)平方公里，有分析據(jù)此預(yù)測(cè)，如果按人均100平方米為新增城鎮(zhèn)人口提供工礦用地，至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將突破11萬(wàn)平方公里，該數(shù)據(jù)將大大突破國(guó)土資源部土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的10.65萬(wàn)平方公里的控制目標(biāo)。

　　為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，土地管理制度的改革完善便隨之引出。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者從國(guó)土部了解到，自去年9月以來(lái)，國(guó)土部便成立專題研究小組，圍繞促進(jìn)和保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，謀劃土地管理制度改革方向。

　　國(guó)土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國(guó)土部規(guī)劃司副司長(zhǎng)劉國(guó)洪告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，改革研究小組在歷時(shí)10個(gè)月、對(duì)11個(gè)省份的50多個(gè)城市進(jìn)行調(diào)研后，目前已形成關(guān)于改革完善土地管理制度促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的框架建議。

　　劉國(guó)洪還說(shuō)，為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，當(dāng)前土地管理制度改革工作重點(diǎn)包括，提高存量用地在建設(shè)用地供應(yīng)總量的比重；扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)新增土地出讓收益的過(guò)多依賴；建立起有利于存量建設(shè)用地盤(pán)活利用的制度政策體系等。

　　據(jù)分析人士預(yù)測(cè)，土地管理制度的完善和改革，很可能成為十八屆三中全會(huì)之后最先啟動(dòng)的改革領(lǐng)域之一，也是與城鎮(zhèn)化關(guān)系最為緊密的改革領(lǐng)域之一。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，土地制度改革完善的具體內(nèi)容還大致包括，在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，縮小征地范圍，改產(chǎn)值補(bǔ)償為市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償；在保持用途管制的前提下，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；依托現(xiàn)有土地交易機(jī)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；推進(jìn)集約節(jié)約用地，對(duì)增量建設(shè)用地和存量建設(shè)用地出讓方式等領(lǐng)域，進(jìn)行差別化管理等。

　　亮 點(diǎn) 農(nóng)地有望市場(chǎng)化流通

　　業(yè)內(nèi)認(rèn)為，新一輪土地改革的核心是如何打破土地二元結(jié)構(gòu)限制。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地管理法，土地所有權(quán)歸屬分兩類：一是全民所有制，即國(guó)有土地；二是勞動(dòng)群眾集體所有制，主要指農(nóng)村集體土地。在農(nóng)村集體所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等農(nóng)用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設(shè)用途的土地。

　　在國(guó)土部主導(dǎo)的土地管理制度改革工作中，便包括了如何研究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)、部署開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)，以及總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗(yàn)和做法。其中，有消息稱，指導(dǎo)意見(jiàn)有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。

　　現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”這意味著，在原先的制度框架內(nèi)，農(nóng)村集體用地?zé)o法通過(guò)招拍掛等方式入市流通，相關(guān)權(quán)益也無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化途徑進(jìn)行分配。

　　當(dāng)前，一些城市已經(jīng)開(kāi)始在農(nóng)地的市場(chǎng)化道路上，嘗試一些打破“二元制”的探索。其中，重慶市基于“計(jì)劃+市場(chǎng)”的雙軌制試點(diǎn)階段的“地票模式”已經(jīng)廣為人知。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前在重慶了解到，該市的做法是將驗(yàn)收合格的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)打包整合，構(gòu)成不同規(guī)模的地票，進(jìn)而面向社會(huì)公開(kāi)交易。凡是需要用地指標(biāo)的境內(nèi)外的法人、其他組織或者自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開(kāi)競(jìng)購(gòu)地票。

　　重慶對(duì)地票交易總量實(shí)行計(jì)劃調(diào)控，原則上不超過(guò)當(dāng)年新增建設(shè)用地計(jì)劃的10%。政府在綜合考慮耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上制定出地票的基準(zhǔn)交易價(jià)格。最后，購(gòu)得地票的開(kāi)發(fā)者選定符合規(guī)劃的待開(kāi)發(fā)土地，憑地票辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)并完成補(bǔ)償安置，征為國(guó)有土地后，通過(guò)“招、拍、掛”等法定程序，取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。

　　這種地票模式，是通過(guò)先交易“地票”再將具體土地征為國(guó)有的方式，使得原本不能直接流轉(zhuǎn)的農(nóng)地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。此外，還有將農(nóng)地國(guó)有化之后再流轉(zhuǎn)的“深圳模式”，以及海南省所嘗試的，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自主開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)納入流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，來(lái)用于旅游、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)廠房等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

　　參與土地管理制度改革工作的一位權(quán)威人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，土地制度改革的一個(gè)重點(diǎn)，就是在原有制度模式上，通過(guò)總結(jié)當(dāng)前一些試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，完善“農(nóng)地”通過(guò)招拍掛等方式進(jìn)行市場(chǎng)化流通，以及權(quán)益進(jìn)行市場(chǎng)化分配的路徑。