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        2. 地方政府忙發債挑戰政策紅線 被指濫用財政自主權

          2013-01-04 10:17    來源:第一財經日報

            這是一個全球性的債務危機年代,中國亦未能幸免。近年來,地方政府債務風險,越來越成為威脅我國宏觀經濟與金融安全的主要隱患。

            在剛剛閉幕的中央經濟工作會議上,決策層在部署2013年的經濟工作時強調:“要高度重視財政金融領域存在的風險隱患,堅決守住不發生系統性和區域性金融風險的底線。”

            國務院辦公廳日前在遞交給全國人大常委會的文件中透露:“審計署將重點摸清相關地方截至2012年年底地方政府性債務的規模、結構及風險變化情況,以及舉債融資中出現的新動向、新情況。”

            “4萬億”下的蛋

            實際上,我國法律一直明令禁止地方政府發行債券,但地方政府為了滿足其政績需求,投資擴張沖動極強,在缺乏足夠財力支撐的情況下,通過各類投融資平臺變相舉債,由此形成了逐步顯性化的債務“黑洞”。

            追溯起來,與當前我國經濟領域的眾多問題一樣,備受關注的地方債危機,同樣是“4萬億”刺激政策的結果。

            2008年四季度和2009年,為抵御金融危機的沖擊,中國政府一度實行極其寬松的財政與貨幣政策,導致地方政府投資全面井噴,銀行信貸狂潮大爆發;在經歷隨之而來的調控后,留下了一大堆未完工的項目與巨額債務。

            資料顯示,2003年,國務院發展研究中心在研究地方債問題時,曾列舉當時地方債務至少達1萬億元以上;2006年,財政部科研所估算我國地方政府債務規模達4萬億元;一直到去年6月,審計署公布全國地方政府性債務余額10.7萬億元。

            今年10月,國務院發展研究中心發布的《中國財政金融風險問題研究》一書顯示,截至2010年底,中央政府和地方政府最大口徑下負債總額23.76萬億元,占2010年全年GDP比值為59%,接近國際公認的公共部門負債率的警戒線。

            地方政府另類舉債

            按照審計署口徑,在2010年底地方債務余額中,銀行貸款為8.47萬億元,其中大部分為平臺貸款;與此同時,經過銀監會近年來持續的“降舊控新”,目前平臺貸款余額已經大幅下降。

            然而,在銀行貸款逐步收緊的同時,其他通道紛紛敞開。面對龐大的償債壓力與難以降溫的投資沖動,借道債券和信托等方式,地方政府繼續大手筆借錢,其債務負擔很可能不減反增。

            2012年以來,為了緩釋地方債風險,監管部門有意識地放開融資平臺發債,使得城投債發行規模劇增。據宏源證券統計,截至2012年12月第一周,城投債累計發行8482億元,同比增長275%;目前存量城投債達到1.47萬億元。

            與此同時,政信合作再次升溫。中國信托業數據顯示,截至2012年三季末,政信合作類信托余額為3903.5億元,較2012年初激增1366.7億元。與城投債一樣,政信合作逐漸蔓延到縣市級政府。

            在基層,還有各種龐雜的不合規融資行為。舉例來說,2012年以來,在山東、安徽的部分縣市,地方政府以理財產品的名義,發動當地公務員和教師參與融資,不斷挑戰非法集資的紅線。

            走向舉債陽光化

            歷史經驗表明,雖然法律禁止地方政府舉債,但仍然出現了10萬億元地方債;雖然平臺貸款控制住了,其他債務卻趁勢而上;雖然堵死了發債“前門”,后門卻大大敞開。其根源在于,在現有政治體制下,地方政府財政自主權太大,缺乏硬約束。

            于是,讓地方政府舉債陽光化,建立規范的融資機制,越來越成為各方共識。然而,此舉關乎財政與金融體制的改革,注定是一條漫長的道路。

            財政部部長謝旭人近日表態稱,2013年要強化地方政府性債務管理,抓緊建立地方政府債務規模管理和風險預警機制,將地方政府債務收支納入預算管理,逐步形成規范的地方政府舉債融資機制,嚴格控制地方政府新增債務。

            從2011年末開始,國務院批準上海、浙江、廣東和深圳四地開展自行發債試點,朝著地方政府直接舉債邁出重要一步。不過,2012年7月公布的《預算法修正案(草案)》延續了禁止地方政府發債的規定。

            業內人士認為,在短期內,地方政府自主發債的可能性較小,地方融資平臺仍將是地方政府融資的主要渠道;但是必須將其納入預算監督,公開具體賬目,接受人大與社會公眾的監督。

            而要想從根本上解決地方債問題,一方面需要改革政績考核體制,抑制地方政府投資沖動,使之擺脫對投資的過度依賴;另一方面則有待于財政體制的進一步理順,合理分配中央與地方之間的財權與事權。

          責編:盧一寧
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