《瞭望》文章：大部門制“中考”

　　2007年10月，黨的十七大提出“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”。2008年3月，十一屆全國人大一次會議通過國務院機構改革方案，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置為27個，大部門制改革正式啟動。

　　一般來說，政府部門結構調整所產生的某些影響，要在改革后3年、4年甚至更晚才會出現。這是因為，行政組織變革的同時，必然伴隨著過程變革；行政行為、行政程序的相應變化，需要重新設計修改新的工作程序；公職人員的角色也需要重新定位。此外，大部門制改革的作用發揮還受到中央與地方關系、國內與國際環境、其他機構權力行使等復雜因素的相互影響。

　　運行兩年多來，改革成效已初步顯現，不僅基本實現了減少部門數量，精簡機構的目標，且在一定程度上緩解了原先各部門之間職責、權限的重疊、交叉、沖突等紊亂現象，多頭行政的局面得到了相應的改善，行政效能得到了進一步釋放。同時，中央層面的改革對地方產生了相當程度的輻射和帶動作用，而地方（主要是市縣一級）政府所進行的大部門制試水亦為改革的進一步深化探索了經驗。

　　但正如工信部原部長李毅中所言，大部門制改革仍處在爬坡階段，在實踐中仍遇到很多體制、機制以及思想認識、工作習慣等方面的阻力，面臨著不少急需解決的困難和問題。

　　如，改革尚未徹底實現預設的“大部門”目標；又如，部門的合并更像是各組成部門的簡單疊加，部門數量上雖得以減少，但機構撤并、人員編制精簡等目標卻被極大消解，“精兵簡政”的實現程度有限；還如，雖實現了編制合并，但原先不同的部門在新的體制下仍保持了高度的相對獨立性，“兩張皮”的現象使得新成立的部門往往淪為正部級的“協調”機構，缺乏內在的結構性統一。

　　應該說，大部門制改革試點進展緩慢，是政府改革滯后的反映。比如，各地的大部門制實踐，普遍面臨改革后副職過多、超編的問題。需要從干部分流安置的角度配合大部門制改革，方能真正見實效，否則難免陷入部門內部機構臃腫、人浮于事、相互掣肘的局面。這不僅僅是因為當前“能上不能下、能進不能出”的干部制度，也有改革缺乏剛性進度約束和編制控制的原因。

　　當前，改革進入新階段，促進經濟持續增長和保障社會公平正義成為政府職能的雙目標，政府機構面臨一場深刻的轉型。這個方向就是服務型、法治型政府。政府要加強宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務，厘清政府與市場、政府與社會的邊界，把更多權力還給市場、放給社會。

　　大部門制改革正是通過政府部門的結構變革，通過對部委的合并或分拆，建立較少數量的大部門以促進職能整合，擺脫因職能過細引起的部門利益和橫向協調困難，強化政府的宏觀調控，突出公共服務能力，理順政府與社會、政府與市場的關系，把政府手中的一部分權力還給市場和社會，打造“小政府、大服務”的服務型政府，更加有利于科學決策，提高決策效能。

　　前瞻“十二五”，十七屆五中全會確立了要以加快轉變經濟發展方式為主線，經濟結構戰略性調整、科技進步和創新、保障和改善民生等將成為轉變發展方式的重要保障。而深入推進政府自身改革，是加快轉變經濟發展方式的強大動力。

　　大部門制又是政府改革的新起點。新一輪行政管理體制改革，應依托大部門體制，重構政府權力結構和組織體系。雖然不能一步到位，但必須循序漸進、積極穩妥地繼續推進。

　　在實踐中，可借鑒地市政府改革的成功經驗，變“上呼下應”的單核改革模式為“上下并舉”的雙核改革模式，從而形成中央和地方各級共同推進大部門體制改革的局面。中央應適時吸取地方改革中的科學做法和成功經驗，地方則在以本地實情為基礎制定改革規劃的同時兼顧中央的改革方案，以盡量實現相互的協調與銜接。此外，還需積極推進配套工程的實施，避免將大部門體制改革形式化和碎片化。□

　　（文/熊文釗張偉）

　　《瞭望》文章：大部門制三年檢視

　　有進展無突破，仍需部門職能的重新劃分整合，需更高層面的大力度統籌推進

　　文/《瞭望》新聞周刊記者董瑞豐

　　李毅中再度出現在媒體的高光下。這一次，他以卸任前的只言片語，讓外界管窺了“大部門制”改革中的權力博弈難題。

　　據媒體引述，這位工業和信息化部首任部長，在2010年末坦言自己任內的一大遺憾，是沒能落實“三定”方案中工信部對工業、通信業和信息化固定資產投資規模管理的權限。

　　2010年3月，李毅中曾選擇公開撰文的方式，對大部門制改革面臨的問題作出梳理，其中已多次提到工信部的“三定”方案離落實到位還有差距。

　　雖然不是退休高官中最“直言”者，但一位部級官員挑起部門權力劃分的話題，已是少見。在觀察者看來，這固然有其個人的品格堅守，也與工信部在權力整合中進退失據不無關系。

　　作為2008年大部門制改革的典型成果，工信部在近三年來面臨的權力掣肘和職能理順，也較為典型。例如汽車制造業，盡管工信部接收了部分管理機構，投資審核職能卻一直無法落地，內部將之比作“交人不交槍”。

　　久拖不決的三網融合，與廣電的協調同樣一度讓工信部感到力不從心。

　　大部門制改革啟動以來，對于解決機構設置過多、職責分工過細、權責脫節等影響政府運轉效能的突出問題，進展不小。不過客觀來看，政出多門、部門職能過度交叉、扯皮推諉等問題仍然存在。

　　李毅中2010年發表于《行政管理改革》的署名文章中，多達6次提到“磨合”一詞。但有長期關注大部門制改革的學者直言，問題所在并非磨合這么簡單，更需要部門職能的重新劃分、整合，需要更高層面的大力度統籌推進。

　　研究者向《瞭望》新聞周刊表示，十七屆五中全會公報提出的對大部門體制“堅定推進”，因此呈現出兩個層面意味：一方面，改革需要凝聚更多共識，發掘更多動力；另一方面，不管面臨多少矛盾，中央改革決心不變，將堅定不移地朝這個方向努力。

　　“小馬”和“大車”

　　工信部的“權限不足”不是孤例，能源局、人保部、住建部等改革后的“大部”面臨同樣問題。大部門制改革的目標之一，即是回應社會需求，提供大服務、大管理。“大車”已是事實，可拉車的仍是“小馬”。

　　2008年成立的國家能源局，以副部的級別，協調中石油、中石化、國家電網等一眾副部級國企巨頭。外界一開始就有評價，如此安排難免體制摩擦的隱患。

　　運行兩年多來，能源管理的各項職能仍分散在國家發改委、商務部、國土部、電監會、安監總局等多個部門，詬病已久的油氣荒和煤電頂牛也仍在循環反復。

　　一個典型例子是，2010年上半年國家電網收購兩家電廠，被電力改革的力推者認為有違2002年改革方案確立的“主輔分離”目標，卻接連得到國資委和發改委的批準。

　　“能源局還沒能充分發揮機構改革的預期目標，即作為能源委的辦事機構，通過有效整合，來推動能源領域的體制改革和發展。”一位業內專家評論，2008年機構改革方案確定成立高層次的能源協調議事機構，但遲至兩年后，國家能源委員會2010年方正式成立，“改革不如預期，可想而知”。

　　能源局內部一位人士則半戲謔地說：體制改革停滯，行業壟斷延伸，政府監管不力轉變方式在嘴上，科學發展在紙上。

　　建設部改名為住房和城鄉建設部之后，變化也不明顯。“城市規劃法也改成了城鄉規劃法，可現實中城鄉二元結構沒有根本性變化，光改名字有什么用呢？”一位學者表示，給住建部增加住房城鄉統籌這部分職能，初衷是好的，不過關鍵在于要獲得配套制度的支持。

　　“比如住建部按照中央要求，2011年計劃建設1000萬套保障性住房，但是否具備充足的手段來推進，還有待觀察。”這位學者說。

　　其他如人力資源和社會保障部，尚未劃入社會救濟、住房保障等“大社保”職能，交通運輸部沒有囊括鐵路系統，文化部和新聞出版總署一度為網絡游戲管理“打架”，醫療改革方案仍需十余個部門聯合出臺，等等，都在彰示2008年的大部門制改革只是一個階段性產物。

　　甚至一邊推進一邊完善的設想，也因面臨重重困局，難以如愿。“三定方案本身非常簡略，操作中需要很多解釋、合作，而各方往往有自己的法律依據，以及各式紅頭文件，相互沖突不斷。”中國社科院法學所憲法行政法研究室主任周漢華說，“最后的結果，是所有部門都說自己權力不夠。”

　　一加一等于幾？

　　對于幾個試點“大部”，不僅對外面臨職能重新劃分整合，難題同樣“內化”在部門之中。

　　民用航空局和交通運輸部辦公地址同處北京東城，相距不過5公里，但跨越起來并非易事。從目前公開的信息看，除了交通運輸部救援打撈局的飛行運行納入民航管理之外，這樣層面的體制性合作還不多見。

　　決策沒有完全融入交通運輸部，民航局內部一位人士對此表示默認。他同時指出，如果權力配置合理的話，大交通部對統籌推進交通運輸體系顯然有好處，但前提是了解各種運輸方式的業務特點，遵循產業規律真正辦實事，否則“最后干活還是原來的人，只是多了上報下傳的幾道公務程序”。

　　根據中央建設綜合交通運輸體系等大部門制設想，相應機構合并，預期應達到一加一大于二的效果。但目前來看，多位觀察者認為，只見物理作用，少有化學反應。

　　大部門制改革涉及部門對此往往低調。當被問及內部整合情況時，工信部一位司級官員連稱“太敏感了”，婉拒《瞭望》新聞周刊記者的采訪。

　　據外界觀察，工信部合四為一，甚至出現了一些副作用。周漢華身兼國家信息化專家委員會成員，他以立法為例表示，按照我國立法慣例，每年每個部門只有一類立法計劃，工信部目前只有電信法列入其中，其他如個人信息保護法、信息安全法，雖有迫切需求，但因“配額”不夠，無法列入計劃。

　　“打個比喻，四家人突然住進一個屋子，屋子里只有一個廁所，廁所就先不夠用了。”周漢華說。

　　此外，電子政務領域的重復投資浪費嚴重，多系統多局域網互不連通，部門之間的信息封鎖等問題突出，而原國務院信息化辦公室作為推進電子政務的協調辦事機構，一經并入工信部，其協調能力受到削弱。

　　為何一加一沒有大于二？周漢華認為，這是因為各部門合并前都具備決策、執行和監督職能，自成體系，如果只是物理層面的簡單拼接，可能反而導致低效率運轉。“就像一個屋子突然住進四家人，大家如果還是各過各的日子，不就擠來擠去發生磕碰了嗎？”

　　“兩個車輪”初衷

　　“要發生化學反應，應以職能重新界定為前提，然后圍繞職能來配置機構和人員。”周漢華說。

　　這也是大部門制改革的初衷——通過兩個車輪同步，一方面決策統一，另一方面執行、監督保持相對獨立，以期改變詬病已久的行政局面：決策“政出多門”，有令不行、有禁不止；執行則交叉“扯皮”，有利爭、無利躲。

　　中國（海南）改革發展研究院院長遲福林認為，2008年啟動的大部門制改革在機構整合方面有一定進展，但沒有體現綜合服務、綜合管理的決策統一，比如教育、醫療部門在改革中的決策主體地位不明確，決策權分散。

　　“這也導致執行權被牢牢抓住，”鼓呼多年后，遲福林有些惋惜：大部門制改革的重點目標還沒有到位，即如何在行政體系內實現決策、執行、監督相互制約相互協調，還沒有實質突破。

　　后者被多位受訪專家視為大部門制改革的內核。相比而言，政府機構的分分合合，更多被視為一種手段，或是改革的一個客觀結果。

　　根據十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，探索實行職能有機統一的大部門體制，將“按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系”。

　　遵循這一“行政三權分設”的改革邏輯，部門合并帶來不止是簡單的權力轉移，而是更合理的配置與制衡。比如發改委，本身將更著重于宏觀調控和發展規劃設計，而減少微觀管理和具體審批事務；其他“大部”更要避免重蹈覆轍。

　　但要落實這一改革，政府各部門勢必重新劃分權力邊界，規范權力運行。比較起此前數次改革在部門之間橫向調整利益，這種改革的強度更大，也將遭遇更多阻礙，甚至陷入權力爭奪的泥淖。

　　在遲福林看來，大部門制改革的基本共識，本就應統一到十七屆二中全會的精神上來，即如何按照決策、執行、監督相互制約相互協調來作具體設計。“但目前沒有形成共識，”遲福林說。

　　地方銜接

　　與中央部門的“低調”相比，地方上近三年來不乏“激進”之舉，其中尤以廣東的順德、深圳等地，受學界和輿論關注。

　　不過，多數地方仍以承接中央大部門制改革為主。由于中央部門改革的“三定”方案多為博弈后的粗略規定，也由于改革精神鼓勵地方探索試點，一些地方上的大部門制改革，不由自主放大了權力爭奪和人員安置的難題。

　　以食品藥品監管為例。根據2008年的機構改革方案，藥監局的職能歸到衛生部管理范圍，并由后者統籌食品監管職能。落實到基層執法體系中，衛生和藥監部門分別有各種的執法機構，前者有各級衛生監督所，后者也有藥監所，執法主體就出現爭論。

　　地方銜接體制于是五花八門。有的將藥監局向各地衛生部門原來的藥政科處回歸。有的單獨設立食藥局，代替衛生部門承擔起了食品安全綜合協調職責。還有的成立食品安全委員會，將主要監管職能放在了工商局內。

　　執法權力轉移和人員分流的同時，藥監系統內質疑“削弱獨立監管、助長地方保護”的聲音也不絕于耳。

　　根據2009年《食品安全法》確立的食品安全監管體制，食品生產環節歸口于質量監督部門，食品流通環節歸口于工商行政管理部門，餐飲服務環節歸口于食品藥品監管部門，然后由衛生行政部門綜合協調。但從目前來看，各省區市情況不盡相同。

　　衛生領域一位專家對此表示，現行體制下，在地方機構設計中可以有較大的獨立性。大部門制不會從上到下統死，會在國家層面解決國家層面的問題，也會給地方的體制機制留下空間，包括地方現有監管體制的銜接問題。

　　但隨著法律體系日益周密，上述探索空間正在面臨與國家法律的沖突。大規模改革帶來的相關案例急劇增多，已經沖擊到政府公信力。大部門制改革后的副職冗員，即是典型一例。

　　“在現行行政管理體制下，如何在實踐中將法律監管與鼓勵地方積極性有機結合，也是下一步改革應該探討的問題。”周漢華說。□

　　《瞭望》文章：專家看大部門制后續改革

　　國家行政學院科研部主任許耀桐：

　　中央已經意識到大部門體制是發展趨勢，明確將其作為行政管理體制改革的著力點，下一步改革要追求制度性進展。

　　關鍵還是職能要理順。頂層應加強總體設計，科學決策、多方參與、反復探索，同時確定原則方針和具體方案步驟。可鼓勵地方先行，尤其協調好省市縣聯動，避免層級之間因對接不妥而平添改革阻力。

　　中國（海南）改革發展研究院院長遲福林：

　　中央缺少體制機制的改革綜合方案，就難以落實大部門制的理念和目標。需要加強頂層設計，以突破部門利益這一改革的最大阻礙，不能完全寄希望于地方改革的“倒逼”。

　　其一，加強決策部門的決策主體地位，比如宏觀調控部門應將注意力放到中長期規劃和國民經濟平衡發展上來，包括對“十二五”規劃各子項目的剛性約束，而非介入到價格監管等具體經濟運行中。又比如計生委，也應當將精力從具體的人口計生系統建設上，轉移到國家人口戰略規劃等重要決策當中。

　　其二，建立真正獨立、高效的行政運行系統。比如民航局，職責就是保證空中運輸系統的安全和高效。又比如大學經費的分配，可交給專業機構，教育部只負責宏觀政策的制定。

　　其三，建立獨立有效的監管系統。比如成立教育監管委員會，不隸屬于教育部，能夠對教育發展狀況作出客觀評判。

　　中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗：

　　首先，大部門制改革應堅定不移地推進試點范圍。政府機構設置要本著通盤規劃原則，充分考慮管理要素、行政任務和實際需要，按照內政、外交、司法、發展規劃、財政金融、社會保障、科技與教育、文化與體育、國土資源、能源、交通、建設等要素設置部門。

　　其次，大部門制改革要把破除部門利益、裁撤冗余議事協調機構、減少行政副職等問題統籌推進，必須放在重塑政府權力結構的大目標下進行衡量，必須與機構分權、組織分權、地方分權相結合，也需要同事業單位改革同步推進，按照政企分開、政事分開、政府與社會中介組織分開的原則進行。

　　再次，大部門制改革要回應我國政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設和生態文明建設的深層次需要。大部門制不是孤立的、單純的裁撤機構、精簡人員和整合職能，而是根源于中國市場經濟改革、民主政治發展以及社會轉型的客觀要求，最終落實于以人為本和科學發展的施政理念。

　　中央黨校研究室副主任周天勇：

　　目前大部門制改革沒有到位，降低行政成本和提高行政效率的成效不明顯，一些部門通過各種規定、文件反而加強了自身權力，對上表現為中央大政方針落實不下去，對下表現為權力過度集中。

　　決策、執行、監督的制度設計應將黨政人大司法都包囊在內，有許多決策仍應由人大作出；在此之后，才是理順行政內部關系。此外，一些地方探索的黨政一體模式值得借鑒。

　　如果政府機構改革要防止機構和人員的擴張沖動，可考慮通過兩條紅線來控制：一為規定政府全年收入不得超過GDP的30%（現在是35%左右）；二為規定政府全年支出(黨政公務以及行政性事業)不得超過GDP的20%（現在接近40%）。此為釜底抽薪之舉。

　　中國社科院法學所憲法行政法研究室主任周漢華：

　　以分散化的治理結構，構筑有效的執行體制。以此為前提的大部門制改革，才有意義。

　　機構改革的基礎是法治。從國外大部門制經驗來看，部門設置在哪里有時候并不重要，重要的是這個部門的執行、監管要嚴格遵循法律，只對法律負責。因此必須推進法治，培育法治文化。

　　此外還要提及改革的動力問題。改革不能總由危機驅動，不能總等到迫不得已時才肯動手——那個時候空間已經不多了。現在來看，改革動力應當更多地來自老百姓，來自一個心系家國大事的市民社會。□

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