23日，國家信訪局發布《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》。《辦法》提出，從下月起，對跨越本級和上一級機關提出的來訪事項，上級機關不予受理。

　　在國家信訪局西南角的南站幸福路周圍，30年來形成了來自全國各地訪民聚居的上訪村。“越級上訪”大限將至，這意味著幸福路上訪民們來京越級上訪之路將失去意義，走向終點。

　　產業鏈和集體感

　　摘要：這條路上隨處可見不少特殊的面孔，眉宇間特有的愁苦哀怨，與地名設計者期待的幸福表情背道而馳。這些男女老幼隨身攜帶著厚厚的反映各種問題的材料，從中國各地的大小鄉村、城鎮來到北京，終點就是幸福路東北角的國家信訪局來訪接待司。

　　49歲的楊恢臣拄著一支拐杖，拖著右邊那條不能承重的腿，蹣跚走在北京南站南邊的幸福路上。

　　從這條路向東快到盡頭時左拐再右拐，就是國家信訪局的大門。10天前，來自湖南的楊恢臣乘坐著從懷化到北京西的K268次列車，來到幸福路上，這是他第11次來到北京，但也許是最后一次。

　　2008年，改擴建的南站正式投入運行，北京市規劃委專門向社會征集意見，為南站周邊的配套7條道路征名，在老南站的西南角這條東西總長約1.1公里的道路，被命名為“南站幸福路”，在與南二環南北方向連接的幾條小巷，也被命名為幸福2巷、幸福3巷、幸福4巷。

　　然而，這條路上卻隨處可見不少特殊的面孔，眉宇間特有的愁苦哀怨，與地名設計者期待的幸福表情背道而馳。這些男女老幼隨身攜帶著厚厚的反映各種問題的材料，從中國各地的大小鄉村、城鎮來到北京，終點就是幸福路東北角的國家信訪局。他們被人們稱為訪民，或者“來京反映問題的群眾”。

　　拐入幸福路，沿北側200多米的墻根下，聚集著幾十個露宿的訪民，墻角烏黑發霉的被褥、破舊的鍋碗、散發著腐爛味道的食物，無聲地透露著他們十幾年甚至幾十年持久上訪的經歷。

　　在這里，能找到近10家每晚10元至150元不等的各種條件的小旅館，也可以用15塊錢，在面包車里租到一個木板床“鋪位”，每晚可以同時住5個人。不過，這一帶最有名的還是被稱作“訪民大本營”的“六號院”，這個平房大院自發聚集了幾十戶訪民。

　　圍繞著“六號院”周邊，形成了各種五臟俱全的上訪服務產業鏈。

　　“這句‘當地政府包庇被舉報人’的措辭不好，應該刪去。”一家小旅館的傳達室內，街頭訟師閆師傅十幾年來承接著300元一篇的“代寫訴狀”業務，只要拿來材料，幾十分鐘就可完成。街邊小攤上，5元錢一本的“信訪通訊錄走訪乘車路線”等“信訪須知”林林總總，共上百種供上訪者挑選。

　　而另一處攤位上，衣服上印著大大的“冤”字的一位上訪者，也邊上訪邊做起生意，售賣著近二十余種印刷著黨和中央各主要領導人名字、地址與郵政編碼的牛皮紙信封。除此之外，承諾兩天之內點擊量過萬的網絡推手、為上訪者及集市老板提供廉價盒飯、住宿的小廣告，更是隨處可見。

　　吳家珍（化名）在幸福路附近居住了30多年，從2001年退休起，她作為住戶代表，負責維護附近住戶的居住安全。據她回憶，10年前這附近就已經開始有了個別上訪者出現，但“數量很少”，也遠不像現在這樣有團體，有規模。

　　然而十幾年來，伴隨著北京南站和永定門長途汽車站的不斷擴建發展，這一帶上訪的人數也越來越多，數量翻了十倍不止。當然也有比較清靜的時候，吳家珍發現，每逢元旦、五一、國慶等重大節日或是重要會議期間，各地來北京截訪的人會住進幸福路東不遠處的金泰綠洲大酒店，附近的訪民也會一夜間變少，而等到節假日結束后，這些人又會仿佛在一瞬間，重新回歸。

　　“這里人多勢眾，地方上來的截訪人員不敢到這里帶人走。”楊恢臣說。事實上，除了便宜方便，在不少長期上訪者的心目中，幸福路最吸引他們前來投靠的理由之一，是“集體感”。

　　“我們都有一顆團結的心，不知道去哪兒解決問題，馬上會有人來告訴你，帶你去。”楊恢臣來北京上訪四年來，在幸福路上認識了不少上訪的“訪友”，每次來北京前，他也會詢問這些“同伴”，打聽上訪政策，以及北京這段時間對上訪者的態度。

　　幸福路？不歸路？

　　摘要：幾乎所有上訪者的口袋里，都裝著他們冗長而難以厘清的故事——悲情抑或偏執，堅持抑或執拗，千古奇冤抑或證據不足，驚天黑幕抑或捕風捉影，合情合理抑或胡攪蠻纏……不同的故事，不同的解讀。然而，為了見清官，告御狀，孤注一擲的越級上訪，從希望到絕望，次數越多，積累的成本也越大。

　　從幸福路到國家信訪局來訪接待司，有1.5公里路程，中間隔著護城河，明嘉靖四十三年建成的“永定門”臨河而建。永定門的命名寓意“永遠安定” ，而每逢周一周三周五的上訪接待日，國家信訪局路邊常年守候著的十幾輛警用車輛，卻讓人感受著空氣中的不安。

　　國家信訪局網站公布的接待時間是上午8：00—11：30和下午1：30—5：00，但下午的來訪登記到4：20就結束了，訪民想在這一天遞上“材料”，須在4：20之前排到隊伍的最前面。信訪局大門口是排隊導流的綠色鐵欄桿，中間擠滿了拿著材料包的訪民們，沒有想象中的群情激昂，更多的表情是習以為常的淡定麻木。

　　幾乎所有上訪者的口袋里，都裝著他們冗長而難以厘清的故事——悲情抑或偏執，堅持抑或執拗，千古奇冤抑或證據不足，驚天黑幕抑或捕風捉影，合情合理抑或胡攪蠻纏，不同的故事，不同的解讀。然而，為了見清官，告御狀，孤注一擲的越級上訪，從希望到絕望，次數越多，積累的成本也越大。

　　早上7：00，64歲的遼寧鞍山人盧保林（化名）拄著一根木棍夾在隊伍中間，已經數不清在這里排了多少次隊。八年前他的妻子在一起刑事案件中去世，他認為法院判決不公，自此便長期在京上訪。直到9：00左右，他才領到登記表，但填完表交給接待員后，他得到的答復仍然是不再受理。

　　74歲的田開鳳從14年前開始來到北京上訪，如今已是滿頭白發，14年里，她已經記不清在幸福路周邊住過多少次，只知道包括兒女積蓄在內的幾十萬塊錢全部家當都已經投入其中。

　　來到北京已經9天的楊恢臣從國土資源部信訪辦公室回到住處，掏出了口袋里僅剩的一百一十元零兩角錢。在幸福路，楊恢臣租住的“樹屋”每晚花費20元錢，加上一日三餐、喝水、打印材料，每天花銷壓縮到最低40元左右。9天以來，他出門時隨身攜帶的800元錢已所剩無幾，與他此前的10次上訪一樣，在相關部門給出能夠令他滿意的結果之前，先到來的是“沒錢了，支撐不住，必須回去了”。

　　從2011年第一次決定來京上訪開始，僅僅四年，楊恢臣就花光了此前他四處打工積攢下的十余萬塊錢，如今和6歲女兒相依為命的他唯一的生活保障是靠當地政府每月幾百塊錢的低保。在漫長的上訪過程中，楊恢臣的老婆也因為無法忍受生活的動蕩而選擇了離開。

　　和楊恢臣的遭遇類似，大部分上訪者從踏上開往北京的火車的那一瞬間，就已經很難再回頭。來自黑龍江的一位上訪者自從2000年來到北京，已有14年沒有離開北京，14年里，她甚至沒和自己的兒子通過一次電話。大橋下、樹洞下、墻根、路邊都曾是她的棲身之處。“我已經不抱能回家的心思了。”

　　終點站，有多遠？

　　摘要：一些信訪部門已經開始向上訪者們介紹新的政策精神，相關部門將清理上訪村的流言也在幸福路上蔓延。一位國土部的信訪接待干部說，從5月1日起，越級上訪都不會接待了，必須在當地政府解決，當地政府解決不了，可以到人民法院去訴訟……

　　下午4：30以后，國家信訪局大門口會不斷駛來“000”打頭的公交車，每5分鐘一趟。“這輛車再上四十，剩下的等會兒！”一名著便裝的工作人員手拿兩頁A4紙，引導訪民批量登上公交車。這趟公交的終點是大紅門久敬莊接濟服務中心。在那兒，訪民一般住一晚后被當地勸返接回。民警們并不要求訪民必須上車，更多的人還是回到了幸福路附近的住處。

　　然而，相關部門將清理上訪者的流言也在幸福路上蔓延。楊恢臣和其他訪民都表示，“清查”多年來已經進行過不止一次，“先等等風聲，真來了就跑吧。”

　　23日，國家信訪局發布《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》。《辦法》共17條，其中明確提出，對跨越本級和上一級機關提出的來訪事項，上級機關不予受理，并引導來訪人向依法有權處理的機關提出，同時將相關情況及時通報下級有關機關。

　　一些信訪部門已經開始向上訪者們介紹新的政策精神。“前幾天新聞看到沒有，從5月1日起，越級上訪都不會接待了，像你這樣的情況，必須在當地政府解決，當地政府解決不了，可以到人民法院去訴訟。”25日下午1點多，楊恢臣再次帶著一份土地使用權被侵犯的訴狀，來到位于西四附近的國土資源部人民來訪接待室，一位方臉膛戴著眼鏡的接待人員，這樣對他說。

　　眼看排了一個多小時隊的面談就要結束，楊恢臣抓緊時間再次提出要求，能否開具類似書面證明，回到當地以做證據。對于這個要求，工作人員再次予以了拒絕：“2005年以后，我們對任何人都不會開具單子。今后你可以來，但來了也沒用了，我們不接待，也不會面談，除非你帶著湖南省的處理辦法過來。”

　　上訪群體也敏銳地察覺到了國家政策變化的脈搏。

　　在幸福路附近的“上訪集市”攤位上，一本印有“我國明確5月1日起不再受理越級上訪”字樣的小冊子，國徽下標示著2014年4月24日的日期，在新華社發稿的第二天就新鮮出爐，以5元一本的價格進行售賣。內里分為6頁，完整收錄了京城一家報社對這一條例的報道和解釋。對于5月1日起信訪人應采用何種方式、以何種步驟提出訴求、6種不予受理的信訪情況、中央和國家機關來訪接待部門仍可受理的前提情況等進行了詳細解答。

　　近十年一直關注信訪制度的學者于建嶸，2004年修訂信訪條例期間，曾在幸福路住過一個多月，2006年之后又去過十多次。“不讓越級上訪了，理想狀態下，能夠減少來北京上訪的人。但是很多訪民還是會來的，這十年都依賴這個制度，已經養成習慣了。”于建嶸說，“不過如果中央有‘強調法治、弱化信訪’的大方向，上訪村肯定會慢慢縮小的，這還需要一個過程。”

　　晚上6點多，天色漸漸暗了下去，高師成倚在路邊的棚子里，拿出藏在手邊床頭柜里的幾塊點心，就著剛剛燒開的熱水，開始了他當天的晚餐。一條被收養的小黃狗，圍著吃飯的他撒歡。如果不能夠再待在北京，這個80歲的老人打算帶著這條與他相依為命的小黃狗，回到河北老家，安享晚年。

　　而楊恢臣則對新政策表達了樂觀的看法，在他的邏輯里，這份五一后不再接受越級上訪的條例，正是給地方加速處理案件施加無形的壓力。楊恢臣估算，按照一條法律從中央到地方的執行速度，7月也正是這條規定顯現效果的時候，到那時，如果他的問題不解決，他再來幸福路探探風聲。“中央不管了，就是要求地方能夠盡快解決嘛，要是還解決不了，我就再來。”（北京青年報，記者 劉洋 周敬啟）

　　信訪工作大事記

　　1951年6月，首份關于信訪工作的文件《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》頒布，具有中國特色的信訪制度開始。

　　1982年2月，國家通過了《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》，以突擊性解決“文革”遺留問題，信訪工作迎來了新時期。

　　2005年1月，《信訪條例》通過，規定各級政府應將信訪工作績效與公務員考核體系掛鉤。

　　2010年9月，安元鼎公司“黑監獄”非法關押訪民被媒體集中報道，該公司隨后被北京警方立案調查，董事長張軍、總經理張杰被刑事拘留。

　　2011年1月，時任總理溫家寶與來訪群眾進行面對面交流。溫家寶強調，要拓寬人民群眾向政府提出意見和建議的渠道，負責任地解決人民群眾的困難和問題。

　　2014年5月1日起，《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》將實施，規定越級上訪不予受理。