穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，重新劃分稅權(quán)、優(yōu)化稅種

　　在我國現(xiàn)行體制下進(jìn)行的稅制改革，實際上就是要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的稅權(quán)分配制度，這必然要涉及到中央和地方財力格局重新分配的問題。

　　在深化稅收體制改革方面，不少學(xué)者提出賦予地方一定的稅收立法權(quán)以充實財力。

　　不能減少地方財力

　　財政部財科所研究員許安拓告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，從1994年分稅制形成至今，雖然給國家財政收入的規(guī)范和中央財力的增長起到了一定的作用，但其改革并不徹底，尤其是省級以下的分稅比較模糊，稅權(quán)與事權(quán)、財政支出責(zé)任不匹配的現(xiàn)象十分突出，進(jìn)而使得基層地方政府在財力不足的情況下，大搞土地財政、亂建融資平臺、擴(kuò)大地方債務(wù)，嚴(yán)重弱化了分稅制原有的題中之義。

　　“要在省級以下明晰稅權(quán)，尤其在推行行政扁平化管理改革的過程中更要明晰市縣一級的地方稅種，穩(wěn)定其財政收入和財源。”許安拓認(rèn)為，當(dāng)前國家正積極推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型和“營改增”擴(kuò)圍，雖然可以逐步清除重復(fù)征稅、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、優(yōu)化稅種，但由于營業(yè)稅是地方的主體稅種，客觀上也會侵蝕地方稅收穩(wěn)定、減少地方財力，因此，必須入手重新劃分稅權(quán)、優(yōu)化稅種。

　　許安拓解釋說，從長遠(yuǎn)看，營業(yè)稅最終會被增值稅取代，這樣就必須從目前的中央稅中下放一些稅種，如消費稅、車輛購置稅等，或加大一些共享稅地方所得的比重，還可以新開征一些稅種，如環(huán)保稅、房地產(chǎn)稅。無論如何，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的同時不能使地方財力減少，否則稅制不平衡所引發(fā)的問題就更嚴(yán)重。

　　近期，由財政部財科所所長賈康為主要執(zhí)筆人完成的《深化財稅體制改革的基本思路與政策建議》提出，建設(shè)完善地方稅體系是個漸進(jìn)的過程。賈康認(rèn)為，“從長遠(yuǎn)來看，在不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅和對礦產(chǎn)資源征收的資源稅，可分別作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)但資源富集地區(qū)的市縣政府主體稅種。”

　　“讓消費稅成為地方稅的主體稅種”

　　關(guān)于具體稅改方案，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》獲悉，政府和學(xué)界普遍認(rèn)同的一個方案是，把目前在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的幾個消費稅品目逐漸轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，代替營業(yè)稅成為地方稅的主體稅種。

　　按照稅種屬性，消費稅理應(yīng)在零售環(huán)節(jié)征收，但1994年設(shè)計分稅制時，考慮到在生產(chǎn)環(huán)節(jié)收稅遠(yuǎn)比在零售環(huán)節(jié)征收簡單易操作，故而選擇了前者。但經(jīng)過近20年發(fā)展，目前中國稅務(wù)系統(tǒng)的征管能力大為提高，已經(jīng)有能力在零售環(huán)節(jié)收稅。

　　從體量上看，2012年國內(nèi)消費稅達(dá)7872億元，加上之前已經(jīng)在零售環(huán)節(jié)征收的車輛購置稅2228億元，總量達(dá)到1萬億元。考慮到本次財稅改革的目標(biāo)還將涉及調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，即中央政府會增加原先由地方政府承擔(dān)的部分支出責(zé)任，比如藥品和食品安全、跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，總體看，1萬億元的收入大體能達(dá)到地方政府支出規(guī)模的70%～80%。

　　受訪人士認(rèn)為，此種方案的好處之一是，地方政府可以擁有比較大的稅收權(quán)限，包括品目的增加或減少，或者稅率的提或降，符合稅收管理權(quán)下放的大勢所趨。另一大好處是，它會削弱地方政府對投資生產(chǎn)環(huán)節(jié)的熱情，而增強對消費和提高居民收入的激勵，從而有利于解決產(chǎn)能過剩問題和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。此外，在零售環(huán)節(jié)透明征稅，還可以制約目前存在的基層稅務(wù)人員對生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅時的隨意執(zhí)法現(xiàn)象。

　　調(diào)整央地財政關(guān)系，使財權(quán)、事權(quán)相匹配

　　6月30日召開的中共中央政治局會議確定的財稅體制改革“重點推進(jìn)”之一，是調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系。

　　會議指出，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

　　財政部部長樓繼偉對此進(jìn)行解讀稱：建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，是建立現(xiàn)代財政體制的重要方面。通俗地說，就是根據(jù)中央和地方“誰該干什么事”來定“誰掏錢”，再通過分稅、轉(zhuǎn)移支付機(jī)制讓“錢”與“事”相匹配。

　　1994年以來，地方政府“錢少事多”

　　據(jù)許安拓介紹，上世紀(jì)80年代，中央和地方征稅，跟農(nóng)民實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相似，繳夠國家的，剩下的全部是地方的。這樣，地方政府積極性很高，想辦法把經(jīng)濟(jì)總量搞上去，把稅基做得越大，這樣征的稅就越多。但這種稅制使中央財政陷入尷尬，無奈之下，從1994年開始，我國開始進(jìn)行分稅制改革，把最要緊的、大頭的稅放到中央，保證中央的收入，奠定了此后中央與地方的財政關(guān)系格局。1994年分稅制改革后，中央的財政收入占整個稅收的比重一下子從原先的20%提高到50%以上，但所做的事并沒有增加；地方只占40%多，但是該做的事并沒有減少。

　　以2012年為例，根據(jù)提請全國人大審議的《關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算草案的報告》進(jìn)行測算，在2012年財政總收入的“蛋糕”中，中央政府約占49%，地方政府約占51%；而在支出方面，中央所占的比重不足20%，地方要占80%以上。

　　許安拓告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，分稅制改革導(dǎo)致大部分財權(quán)在中央，地方收入相對少，但事權(quán)又落在地方。地方政府被迫采取另外的渠道找錢，一是賣地，二是向銀行貸款，導(dǎo)致地方政府負(fù)債很高。

　　多位專家公開表示，地方事權(quán)壓身、財權(quán)不足是我國財稅體制急需解決的問題。中央和地方事權(quán)的劃分不清晰，造成地方事權(quán)過多，只能靠專項轉(zhuǎn)移支付來解決，這就帶來了專項過多的問題，影響財政運行效率，也產(chǎn)生了備受詬病的“跑部錢進(jìn)”。

　　財權(quán)與事權(quán)相匹配是關(guān)鍵

　　專家認(rèn)為，具體而言，調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系可分成兩大塊內(nèi)容。

　　一方面，根據(jù)稅制改革推進(jìn)情況，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，就是在“財權(quán)”上“動刀”。

　　當(dāng)然，理順必須遵循公平、便利、效率等原則，確保中央與地方政府間財政關(guān)系的持續(xù)健康。也就是說，未來的“理順”包含兩種可能，一部分稅收可能更多劃給中央，而一部分稅收可能更多劃給地方。正如樓繼偉所言，考慮稅種屬性和功能，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。

　　另一方面，合理劃分各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任，適當(dāng)強化中央的事權(quán)和支出責(zé)任，就是在“事權(quán)”上改革。

　　在調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系的問題上，并不只是考慮將中央的財權(quán)或收入劃給地方了事，還可以增加或者強化中央的事權(quán)，讓其擔(dān)當(dāng)更多的支出責(zé)任，這既能緩解地方政府的財力不足，也能糾正一些地方處理事務(wù)的偏頗。

　　那么，此次改革，中央是重點收權(quán)還是放權(quán)？有業(yè)內(nèi)人士指出，若調(diào)整中央和地方在財權(quán)和事權(quán)上的分配，如果大幅度降低國稅比重，由于中央財政轉(zhuǎn)移支付壓力較大，同時可能面臨赤字風(fēng)險，因此操作起來難度較大。現(xiàn)階段可以考慮增加中央支出，明確公共服務(wù)歸中央、民生保障歸地方、投資歸市場，降低地方財政支出壓力，以實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相匹配。

　　中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)系主任徐現(xiàn)祥認(rèn)為，中央財政應(yīng)提供更多公共服務(wù)，比如基礎(chǔ)教育，一般視為全國性的公共服務(wù)，如果由國家來統(tǒng)一提供，每個人無論到哪兒都能享受，地方政府對于外來人口的公共服務(wù)壓力就沒那么大了。

　　具體而言，根據(jù)收益范圍和規(guī)模經(jīng)濟(jì)等因素考慮，專家建議，可將環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)和食品安全等事權(quán)上收至中央。隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，對農(nóng)村人口市民化過程中涉及的社會保障、公共醫(yī)療和義務(wù)教育等，中央需加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，以保障實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。在跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，中央財政應(yīng)進(jìn)一步增加投資。

　　也有專家認(rèn)為，在具體事務(wù)上中央應(yīng)充分“放權(quán)”。國家審計署副審計長董大勝在接受媒體采訪時則表示，應(yīng)按照事務(wù)性質(zhì)、供給效率、受益范圍等劃分中央和地方政府間的事權(quán)。要明確一個原則：凡是涉及在地方范圍內(nèi)、地方政府可以辦到的事務(wù)，就交給地方辦理，不再作為中央事權(quán)。凡是能通過分稅制解決的中央和地方間財力的劃分，就沒有必要通過轉(zhuǎn)移支付來調(diào)整。“中國是一個幅員遼闊、各地差別很大的大國，應(yīng)更多強調(diào)發(fā)揮地方的積極性，中央政府各部門不應(yīng)謀求更大事權(quán)、包攬過多事務(wù)。另外，凡是市場能發(fā)揮好調(diào)控作用的，政府就不應(yīng)該伸手干涉，也不需要財政資金的投入。”董大勝說。

　　而關(guān)于“財權(quán)”，以財政部財政科學(xué)研究所所長賈康為代表的專家建議，在上收部分事權(quán)的同時，中央應(yīng)適度下放部分財權(quán)，以穩(wěn)定地方財源。應(yīng)加快構(gòu)建地方稅體系，賦予地方一定自主稅收管理權(quán)限。其中，資源稅、房產(chǎn)稅和環(huán)境稅可作為地方稅源重要支柱，替代營業(yè)稅作為地方主體稅種。

　　總而言之，調(diào)整中央和地方政府間的財政關(guān)系，必須從兩個方面著手，既“理順”收入分成，也改革“事權(quán)”劃分。兩者并行不悖，只有在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，才能更好地明確中央和地方的支出責(zé)任；也只有合理分配兩級政府收入的情況下，才能更好地確保中央與地方為公眾提供良好的公共服務(wù)。這樣，改革才能堅持到底、落實到位，“錢”與“事”更加合理匹配。

　　增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例

　　一位縣級預(yù)算部門官員曾對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，現(xiàn)在國家的財政狀況是，中央財政好于省，省好于市，市好于縣，縣鄉(xiāng)財政最困難。中央財政集中大量財力，然后對地方轉(zhuǎn)移支付，尤其是專項轉(zhuǎn)移支付，是“跑部錢進(jìn)”的根源。

　　轉(zhuǎn)移支付是指中央政府與地方政府之間、上級政府與下級政府之間的收入轉(zhuǎn)移。對于地域廣闊、地區(qū)間自然差異大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國家或者地方政府來說，要使各地民眾獲得的公共服務(wù)相對均等，就需要上級政府集中一部分資金，轉(zhuǎn)移支付給基本公共服務(wù)水平無法得到保障的地方。正因為如此，財政轉(zhuǎn)移支付往往與各級政府之間的事權(quán)劃分和收入劃分緊密相連。

　　一般性轉(zhuǎn)移支付是指上級政府對有財力缺口的下級政府，按照規(guī)范的辦法給予的補助。此類轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定具體用途，由接受撥款的政府自主安排使用。專項轉(zhuǎn)移支付是指上級政府為實現(xiàn)特定政策目標(biāo)補助給下級政府的專項支出，下級政府應(yīng)當(dāng)按照上級政府規(guī)定的用途使用資金，也就是通常意義上的“專款”。

　　多名專家向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，目前應(yīng)該把轉(zhuǎn)移支付作為完善央地財政關(guān)系的突破口，在稅收制度沒有完備之前，要進(jìn)一步改革轉(zhuǎn)移支付，形成以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，專項轉(zhuǎn)移支付為輔助的結(jié)構(gòu)。完善一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長機(jī)制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付的范圍和規(guī)模，形成結(jié)構(gòu)完備的轉(zhuǎn)移支付格局。（記者 劉永剛）