25日，十二屆全國人大常委會第十次會議對行政訴訟法修正案(草案)進行二次審議，建議增加被訴行政機關負責人應當出庭應訴的規定，這也意味著“民告官不見官”的尷尬有望破解。據了解，行政訴訟法于1990年10月1日起正式生效。去年12月23日，該法23年來首次“動刀”。

　　1

　　領導應訴

　　機關負責人應出庭應訴

　　行政訴訟法是“民告官”的制度，但一直都存在“告官不見官”的尷尬情況。二審稿增加了相關規定，被訴訟行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，也可以委托相應的工作人員出庭。

　　>>解讀

　　改變“信訪不信法”現狀

　　北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安認為，行政機關負責人應訴有利于解決行政爭議，有利于提高領導干部的法治理念和法律知識，有利于改變老百姓“信訪不信法”的現象。當然，我并不主張所有行政案件都要有行政機關負責人出庭應訴，這既不可能，也無必要。我的建議有二：一是影響公民法人或者其他組織重大權益的，或者有重大社會影響的行政案件應有行政機關負責人出庭應訴;二是行政機關負責人在一定時間(如一年或兩年)內應至少自行選擇一個案件出庭應訴一次。

　　>>鏈接

　　2011年，平谷區政府出臺了“行政機關負責人出庭應訴”制度。

　　當年夏天，平谷區法院開庭審判了某村三名村民訴平谷區政府國有土地使用權登記一案。第一個出庭應訴的就是平谷區區長張吉福。

　　該制度實行一年多，平谷區法院開庭審理的行政訴訟案件中，近30名各部門負責人出庭，“一把手”親自應訴的已達75%。

　　2

　　受案范圍

　　行政訴訟受案范圍擴大

　　有專家提出，在可訴范圍方面，原規定為“具體行政行為”，這一概念針對的是“抽象行政行為”。有的法院據此設定標準，對應當受理的行政案件不予受理，客觀上造成“立案難”。二審稿將“具體行政行為”統一修改為“行政行為”，解決這一問題。

　　>>解讀

　　利于受案范圍調整

　　姜明安表示，此前案件總是糾結于被訴行為是否是具體行政行為，很多法院為了不受理就說這不是具體行政行為。

　　這次的修改意義有二：其一，可為目前適當擴大行政訴訟受案范圍去除法律障礙，如對規范性文件的附帶審，對行政合同案件的受理等。其二，可為今后具體法律法規擴大行政訴訟受案范圍提供依據，在立法機關認為條件成熟時，隨時可將任何行政行為納入行政訴訟受案范圍，而不受“具體行政行為”的限制。

　　3

　　撤銷情形

　　“明顯不當”行為可撤銷

　　有意見提出，現行行政訴訟法規定法院只能對具體行政行為是否合法進行審查，對行政機關明顯不合理的行政行為，沒有規定法院可以判決撤銷，不利于解決行政爭議。對此，二審稿在法院可以判決撤銷的行政行為情形中，增加一項“明顯不當”的情形。

　　>>解讀

　　利于實質解決爭議

　　姜明安稱，現行行政訴訟法規定了合法性審查，實踐中對一些合法但是不合理的行政行為，法院就不能撤銷，也就無法解決爭議。從國外的做法來看，行政訴訟中對合理性的問題也進行審查，也是為了實質性地解決行政爭議。

　　對于“明顯不當”的情形，姜明安解釋稱，第一種是法院可以變更的，如行政處罰、行政給付等;第二種是不適于法院變更的，如行政許可、行政裁決、行政確認等。第一種情形應適用變更判決，但現行行政訴訟法規定變更判決只適用于行政處罰，這顯然不適當。第二種情形才應適用撤銷判決。但按照現行行政訴訟法的規定，第二種情形法院似乎只能維持，因為行為沒有達到違法的程度。

　　4

　　審理期限

　　行政訴訟審理期限延長

　　現行行政訴訟法第五十七條、第六十條規定第一審案件和上訴案件的審理期限分別為三個月和兩個月。二審稿建議，將兩個期限分別改為六個月和三個月。

　　>>解讀

　　法院仍需盡快審理

　　姜明安認為，這次修改是比較適當的，既有利于保護當事人訴權的實現，又不至于過分影響行政效率。有人提出將訴訟時效延長到一年或兩年，我認為這樣規定弊大于利。行政訴訟不同于民事訴訟，作為訴訟客體的行政行為很多涉及社會公共利益或國家利益，如果相應社會關系長時間不穩定，可能造成社會公共利益或國家利益過大的損失。因此，平衡二者，六個月比較合適。

　　然而，將審理期限延長并不意味著今后行政訴訟一審、二審均要審六個月和三個月，法院審案仍然要堅持公正和效率平衡原則，堅持盡快審理，盡快結案，大多數案件可能一兩個月就會完成一審，三四個月就可能結案。只有重大疑難案件才會用最大期限。

　　5

　　調解范圍

　　行政案件調解范圍擴大

　　一審稿中提到，人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償和行政機關依法給予補償的案件除外。二審稿修改為，人民法院審理行政案件，不適用調解，但是行政賠償、行政機關依法給予補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件除外。

　　>>解讀

　　便于化解官民矛盾

　　姜明安指出，過去學界和實務界均認為，行政案件一般不適用調解，主要理由有二：其一，行政訴訟的基本功能是審查行政行為的合法性，合法與不合法，沒有調解的余地;其二，調解必須以當事人對案件所涉利益有自由處分權為前提。而在行政訴訟中，行政機關只是公共利益、國家利益的代表，不是這些利益的所有者，因此不能由其自由處分案件中所涉公共利益和國家利益。

　　但是這兩條理由并不足以完全排除行政訴訟對調解的適用。因為行政案件并不是僅存在一個合法與不合法的問題，還有大量的合理與不合理、適當與不適當的問題，如行政賠償、行政補償的數額多少問題。對于這些合理性、適當性問題，通過調解解決自然比通過裁判解決更有利于化解行政爭議，有利于官民關系的和諧。

　　6

　　行政復議

　　復議機關維持原判也當被告

　　根據原立法設計，行政復議機關維持原具體行政行為即不會成為被告，改變原具體行政行為就會成為被告。專家指出，實踐中，復議機關為了不當被告，維持原行政行為的現象比較普遍，導致行政復議制度未能很好發揮作用。

　　二審稿提到，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告，復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。

　　>>解讀

　　避免行政復議“走過場”

　　姜明安指出，這一修改有利于改變長期以來行政復議因許多地方和部門復議機關做“維持會”而導致復議公信力嚴重下降的現實困境。但是復議機關今后一律做被告的規定也不一定合適。現在很多地方行政復議實行復議委員會制度，有點像法院的審案。

　　但是讓復議委員會做被告似乎就不太合適。因為，復議委員會審案一般不會出現做“維持會”的情形，復議委員會的委員大多是行政機關以外的專家、學者、律師，有的還是人大代表或政協委員。

　　□修法要點

　　◎現行行政訴訟法中“具體行政行為”統一修改為“行政行為”。

　　◎被訴訟行政機關負責人應出庭應訴。不能出庭的，也可以委托相應的工作人員出庭。

　　◎復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告，復議機關改變行政行為的，復議機關是被告。

　　◎公民、法人或其他組織向人民法院提起訴訟的，應該在知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。起訴期較之前延長3個月。

　　◎人民法院審理行政案件，不適用調解，但是，行政賠償、行政機關依法給予補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件除外。

　　◎人民法院在審理行政案件中，發現本法第五十四條規定的規范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并應當向制定機關提出處理意見。

　　◎將明顯不當的行政行為列入可撤銷范圍。

　　◎將第一審案件和上訴案件的審理期限分別延長至六個月和三個月。

　　◎在簡易程序中增加“屬于政府信息公開案件”的情形，同時增加規定“人民法院在審理過程中，發現案件不宜使用簡單程序的，裁定轉為普通程序”。

　　（記者 孫思婭 黃海蕾）