6月13日晚10點，朝陽區國美第一城附近，一名城管隊員帶領一隊協管例行巡查街邊大排檔。新京報記者 尹亞飛 攝

　　6月13日晚8點，朝陽路和青年路交叉口西側，一次聯合執法行動中，輔警與協管抬走商戶的燒烤用具。新京報記者 尹亞飛 攝

　　5月31日，陜西延安市發生“城管跳腳踩商戶頭部”事件。延安市城管局回應，跳踩商戶頭部者為臨時聘用人員。

　　眾多公開報道顯示，延安事件不是城管群體撞擊公眾視線的孤例。而“臨時工”這個名詞，也越來越多地成為很多事件的擔責者。

　　據北京市政協2011年撰寫的調研報告，北京市城管在編數量7000余人，外聘協管、保安約6500人。

　　市公安局近日稱，目前，本市文職輔警人數達2.9萬余名。

　　數以萬計的“臨時工”，是通過何種渠道進入城管協管、公安輔警崗位上的？他們從事什么樣的工作？受到怎樣的管理？

　　協管、輔警都沒有執法權，但到了真正的執法場合，執法權的界限就很容易模糊，導致協管很容易越界。

　　“延安城管‘臨時工’跳踩商販頭部”后的第四天，北京某區城管指揮中心，薛立被告知，“你們最近不能上街抄攤了”。

　　臨時雇傭軍

　　并不是所有城管隊都像薛立所在隊那么“低調”。

　　6月13日晚，朝陽路和青年路交叉口西側，20多張餐桌的露天排檔，從眉山烤全魚和大廚師兩家飯館門前延伸到非機動車道。餐桌上，燒烤箱里木炭火星迸射，20米外是一家加油站。

　　“抄攤的來了。”8點整，有人喊。

　　四五輛公安、城管、工商執法車在喊聲中剎車。戴防暴頭盔的輔警、全身黑衣的城管協管，10多人沖在最前面。城管、民警和工商執法人員拿著步話機指揮。

　　眾人沖到兩家飯館門前的大燒烤爐前，撥開烤串的店員，抬下燒烤爐扔到地上、澆水熄火。其他協管把大盆的田螺和生肉串往執法車上搬。

　　飯館老板哭叫著躺在滿是油污的地上，試圖阻撓執法，輔警和協管左右躲避，繼續搬店外的器皿。

　　胸前有編號的城管、民警和工商執法人員對商戶明示，這是聯合執法。

　　五六分鐘內，除食客坐著的桌子沒被抄走，兩家飯店門外的擺放物已被收繳，兩輛城管的皮卡車后斗滿滿當當。

　　在城管隊當了近3年協管員，只要一有城管的負面新聞，無論在北京還是外地，薛立都會低調幾天。

　　上述查抄場景，對薛立和李笑兩人都不陌生，很多時候，他們就是其中的一員。

　　薛立，北京某城管隊協管；李笑，北京南城一派出所輔警。

　　從某種程度上，兩人是同行——他們的工作都是輔助執法，身份都是“臨時工”。

　　臨時工在這個城市占有很大比例。北京市政協2011年的調研報告顯示，北京城管在編數量7000余人，外聘協管、保安約6500人。

　　媒體公開報道顯示，目前，北京目前有5萬余名民警，文職輔警人數達2.9萬余名。

　　“為什么臨時工的數量如此龐大？”干了5年輔警的李笑深有體會，“派出所警力不夠。”

　　他所在的派出所有40多個在編民警，刨除領導、內勤、社區民警，負責治安的民警只有七八人，“這七八人要負責4平方公里的治安犯罪打擊，人手、精力確實有限。”

　　一名警方人士證實，北京警方一直面臨警力不足的困難，需要輔警協助。

　　城管協管也一樣，朝陽區城管部門2010年的一份匯報材料顯示，城管須對多項城市環境專項整治，協管、保安的存在，緩解了他們人手長期不足的困境。

　　選拔與培訓

　　雖是“同行”，但薛立和李笑入行的途徑完全不一樣。

　　沒經過任何培訓，薛立入職了。

　　他與某保安公司簽勞動合同，保安公司為城管隊提供人員。這樣，薛立就成了城管大院的一名保安。

　　一家保安公司的隊長趙東明介紹流程：城管隊需要協管和保安，就會招標，保安公司去競標，中標后，城管和保安公司簽訂合同，保安公司負責派駐隊員，城管方面統一給保安公司支付工資，再由保安公司給每個保安發薪。“對于保安公司，這叫勞務派遣，說白了這是政府購買服務。”趙東明說。

　　薛立所在的城管大院里，有些人從保安公司來的，有的是通過關系進來的。

　　當初托老鄉找保安公司隊長求職時，老鄉囑咐薛立“別空手”。

　　薛立用兩條煙和一頓酒犒勞，隊長點頭了，“以后得聽指揮，有紀律。”

　　記者查詢多份公開的城管部門招聘保安的招標公告，上面沒有對受聘人員的工作內容、職責做任何說明。

　　相比薛立，李笑的入職較為嚴格。他最先進的是北京振遠護衛中心，一家“為要害單位、國家機關、企事業單位提供安全守衛人員”的保安公司。

　　新入職隊員須接受一個月保安專業培訓；被選中且有意愿當輔警的保安，會再接受一個月的輔警培訓，“都由武警來訓練，要求掌握簡單的擒拿、消防常識。”

　　李笑跟保安公司簽了兩年合同，并進入派出所當輔警。

　　李笑所在的輔警隊基本不直接從社會上招人，輔警隊有權限到振遠護衛挑人，進輔警隊還要過道關，每名輔警的簡歷都經嚴格審閱，“身體、精神狀況正常，沒有過違法犯罪污點，政治表現過關。”管理李笑的警長說，招李笑的原因是他當過兵，“不容易出問題。”

　　內保的外勤

　　剛進城管隊時，薛立的職責是“內保”：在城管大廳門前站崗，到監控室盯錄像。

　　剛進隊時，沒人跟薛立說過內保還要“抄攤”。

　　初中沒畢業薛立就來京打工，在飯館當過服務員，去廠里操作過機器，從來沒穿過制服。

　　穿上制服的薛立發現，內保遠不止看監控、站崗：常要跟著城管出去，也穿城管制服，只是沒臂章和胸前的金屬字編號。

　　站了一周崗，有天城管去巡視，隊長扔給他一件城管制服的上衣，“跟上”。

　　“內保”上了街，就成了協管，協助城管執法。

　　“城管讓干嗎就干嗎，別動手打小販。”同去的協管囑咐他，但在街上薛立看見，囑咐他的協管大步跑上去攆小販。不自覺的，薛立也沖上去，抓小販的車，揪小販衣服。

　　“給你記了外勤，有30元補助。”回來路上，保安隊長跟薛立說。

　　李笑的外勤則沒薛立那么張揚。

　　李笑介紹，輔警，全稱叫警務工作輔助人員。按所里的要求，輔警的工作范圍，包括轄區夜間巡查；盜竊案高發季受民警指派在角落蹲守，等待抓捕偷自行車的賊。隨同出警時，民警會讓他把一些街頭打架斗毆者帶回派出所，偶爾也會帶他一起進入爭吵的居民家，幫忙勸解一些小區里的家庭糾紛。

　　隨民警蹲守制假窩點讓李笑記憶深刻，“查抄時我們跟著進去，但抓人的是警察，我們只幫忙看人，別讓嫌疑人逃跑或者自殘。”

　　“入職時派出所說，輔警沒執法權，不讓動手。”李笑說，輔警工作零雜，但歸根結底就一條——只協助民警，不能越界，這條界，就是執法權。

　　沖動與困惑

　　20多歲的薛立回憶，他第一次沖上去抄攤，更多是源于積極表現的沖動，“別的協管都上了，你能拖后腿？”

　　“城管從不直接說讓我們沖，但你不往前沖又不行。”薛立說，在城管隊有很多“道道”。有時保安隊長會找個別隊員談話，“就是說誰誰誰，你最近不積極。”

　　薛立說，隊長說的“不積極”，暗指他們遇事不往前沖，“不積極，就只能在隊里窩著盯監控，沒有外勤補助了。”

　　而抄攤的好處顯而易見，每次回來，隊員們少有空手，抄回來的包子等熟食倒進垃圾堆，剩余物品按規定一律進倉庫，“水果或襪子，我們順手拿點。”薛立說。

　　但保安們也有困惑，薛立在保安隊干了3年，工資沒漲過，仍是進隊之初隊長定級的1800元，“隊長說個頭不足1米74的，一律1800，超過這身高的，2000。”按個頭定工資是哪家的規矩，薛立到現在也沒弄明白，至于三險五險，更沒戲。

　　近日，北京某區城管大隊協管、保安招聘的招標公告上，參加競標的公司都沒有注明“三險一金”。一家參加競標的保安公司負責人稱，雖然給城管干協管比較危險，但出于成本考慮，他們只會給骨干人員上保險，“其他的保安員一律不給上(保險)”。

　　還有和正規軍的距離感，薛立說，城管會讓隊長把保安隨機打亂分配，擔心他們跟小販們混熟提前通風報信；圍住違法商販后，城管會讓保安看住扣下的東西，然后單獨跟商販們說處罰的事，“談處罰時，不允許保安靠近。”

　　民警也和輔警保持距離，在西城區民警陳然看來，很少有輔警接受過專業的法制訓練，素質參差不齊，因此他們派出所不會讓輔警參與打擊犯罪等任務，“出了問題很麻煩。”

　　30歲的李笑如今已是輔警隊長，工資也逐漸增長，如今能拿到3000多元月薪，底薪1800元，其余根據崗位級別、工作表現核發。派出所管吃管住，這減少很多生活成本。

　　雖然工作相對穩定，但李笑越來越擔憂。“我們和警察最大的區別，是沒有執法權。”李笑感覺，很多時候他是在克制，“非黑即白，這種灰色身份很容易越權。”

　　今年，自學本科的李笑買了很多考試用書，考公務員成為他的新目標，“希望有一天，咱也能成在編的。”

　　在城管大院干了半年后，一天夜里，睡在薛立上鋪的老鄉下了床，悄悄走了。薛立見過太多保安干了幾天、幾個月就走人，“沒有待遇和前途，怎么穩定？”

　　自保與無奈

　　最近，延安城管飽受非議，隊長不讓薛立出去查抄違法攤位，他倒也自得其樂。

　　20多天前，有家游商數次經勸阻無效，城管對薛立等4名協管說：“你們先上去，別動手。這回別讓他們再跑了。”

　　不讓跑，又不讓動手，這咋整？

　　后來還是動手了，4人圍住賣水果的農用三輪，男攤主見勢不妙，跳上車發動，擋在車前的保安沖上去拽車把，三輪車撞上馬路牙子，險些翻車。情急的攤主一拳掄過來，拽車把的保安捂眼慘叫倒下，薛立和隨后上前的兩名城管摁住男攤主。“不是不讓你們動手嗎？”一名城管斥責。

　　挨打的保安住了3天醫院。“工資照發，醫藥費是城管隊結的，還補助了600塊錢。”薛立說。

　　“每隔幾個月都會有隊友在抄攤時被打傷，沒準哪天就輪到我。”薛立現在想的是怎樣才能自保無虞，小販一激動，也得勸，讓他們也別動手。“我們也故意磨蹭點，讓后面的城管上來處理。”

　　每次跟警察出去，李笑都會叮囑手下“學會保護自己”，千萬別動手打嫌疑人，“抓手抱腿，別讓他從兜里掏東西，別被嫌疑人傷了。”這都是李笑通過實踐得出的訣竅。

　　李笑還要求每次出任務的小組，必須有一人拿手機拍攝現場，“不是拍警察執法，是拍我們輔警協助執法。”李笑說，這既是工作成績，也是一種證據和監督。

　　王飛是北京某城管隊隊長，他所在的城管隊，正式編制30多人，外聘保安20多個。他說，保安數量也與城管隊編制有關，正式編制多的城管隊，保安的數量就多。

　　“大家看到的協管搶小販的車，收占道經營的攤位，這些都是城管指揮的。”王飛說。

　　王飛說，北京對城管執法要求很嚴，“三個嚴禁”、“四個不準”，城管不準強行暫扣物品，不準追趕行進中的車輛等；但城管必須開展工作，最近拆違建中就有城管負責人執行不力被批評甚至免職。雙重壓力下，既要避免執法中與他人沖突，又要把該干的工作完成。

　　在王飛看來，北京城管在全國同業內做得算比較規范了，但有時執法中還會受非議，“這是城管行業的問題。”他說，為何民警執法、輔警協助執法就很少出現問題，而城管執法、保安協助城管執法就容易有問題，“因為在老百姓心中，警察是抓壞人的，城管是管窮人的”，“跟著城管管窮人，能受老百姓喜歡嗎？”

　　王飛舉例，他所在的轄區小廣場，有個殘疾人寫字賣錢。按規定這屬于無照經營，城管可依法辦理，但老百姓會說“城管就會欺負窮人，欺負殘疾人。”如果城管不管，就會有市民投訴，“城管都是干嗎吃的？”

　　雖有抱怨，王飛還是認為城管對于城市有很大用處，“要是全北京的城管歇一周，老百姓就知道城管多重要了。”

　　新政與希望

　　據媒體報道，目前北京文職輔警達2.9萬余人，去年，北京市公安局在機關非執法、不涉密崗位實行文職制度，并規范一線輔助執法的輔警隊伍建設。

　　從市公安局參照民警招聘標準、方式，嚴把輔警招聘筆試、面試、體檢、政審等進人關口。

　　按照“文職輔警與民警一致化管理”的要求，市公安局制定36項管理制度，還專門制定出臺針對輔警管理的“八條禁令”，完善督導檢查機制，同時精細化管理文職輔警隊伍的薪酬福利、職位管理、考勤考核、教育培訓等方面。

　　一名警方人士介紹，以前輔警多來自街道、鄉鎮，即治安聯防員。人員多從派出所轄區下崗、低保人員中挑選。另一部分輔警來自保安公司，雖然這兩部分輔警都經過培訓，但“這些人素質不高，不太適合協助警方工作”。

　　這名警方人士介紹，現在，北京市公安局成立有警輔處，專門負責輔警的招聘培訓管理。“這部分文職輔警相比以前的聯防和保安，素質的確提高了。”

　　國家行政學院教授竹立家認為，北京輔警的“新政”，可以向城管協管管理推廣。

　　竹立家稱，“與其他‘臨時工’相比，城管協管面對的對象更加復雜，這也是為什么城管的協管更容易出事的原因之一。”城管雇傭的協管跟著上街抄攤，他們的行動受城管的指揮，“到了真正的執法場合，執法權的界限就很容易模糊，導致協管很容易越界。”

　　在竹立家看來，對城管協管，主管部門更應規范化、制度化。但治本之策在于推動編制制度改革。(應受訪者要求，文中人物均為化名)

　　壞事都是“臨時工”干的？

　　6月3日，延安城管暴踩商戶頭部的視頻出現在網絡上。延安城管部門回應，打人者為臨時工。臨時工群體再次引發公眾熱議。

　　文化程度不高、工資低、待遇低，是當前臨時工群體普遍現象，也是臨時工易引發公共事件的原因之一。如何破解臨時工管理難題，使其更好地完成社會管理職責？學者認為，同工不同酬，同工不同“質”，是問題的根本原因。與在編人員同工同酬，吸引高素質人員加入，進而提升臨時工的整體素質，才是治本之道。

　　為什么總是臨時工？

　　“被推到前面辦難事”

　　近年來，“臨時工”總伴隨著負面新聞。引發大火的，挪用善款的，讓電梯出事的，粗暴執法的，甚至還出現過借官方之名頒發“中華脊梁”的。

　　鄭媛媛是延安城管“踩商戶頭”事件中，涉事的女“臨時工”。在她眼里，工作時，臟活兒累活兒都是他們協管員干的。比如，查扣商販或商戶違規物品，他們會把物品抬上車；比如巡街，他們會到最遠區域；在辦公室，他們還會幫執法隊員跑腿兒，送文書材料。

　　平時，臨時工還“要和執法隊員們處好關系”。鄭媛媛說，因為隊里要考核他們的工作，執法隊員們會給他們做考評，如果考評不合格很可能被辭退。

　　延安南山大隊一名不愿具名的協管則講述，今年一次清查流動商販的執法行動中，執法隊員指揮四名“臨時工”去堵商販的車，自己卻跟在后面，并不介入。協管員和商戶有些推搡，最后協管員控制了商販，把收繳的東西放到城管車上。

　　國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱表達了這樣的看法：在實際工作中，有些公安、城管的正式人員把“臨時工”推到前面，難辦的事情“臨時工”干，容易“背黑鍋”的事情“臨時工”上。

　　現實中，“臨時工”的整體文化水平也不夠高。

　　以延安為例，城管部門的臨時工大多為初中畢業，少數為高中或以上學歷。

　　鄭媛媛稱，延安城管局招聘協管員時，她正上大專，考入鳳凰大隊后就退了學。

　　記者搜索多地協管員招聘公告發現，招聘大多只要求初中、中專或高中以上學歷。沒有職業技能要求。

　　而一些地方對“臨時工”的培訓也不重視。

　　延安城管局一名協管員告訴記者，剛入職時，支隊會為他們培訓相關的法律法規和執法程序。工作后，有的大隊培訓更像“走過場”，兩三個月也沒有一次培訓，工作一段時間后有的法規就會忘記。

　　據《南方日報》報道，廣州一工作6年的城管協管員表示，入職以來沒培訓過，執法業務培訓公務員才有，“我們都是根據經驗工作，或者老協管員帶新人”。

　　當地城管內部人士還對媒體透露，如今，政治工作、黨團學習、紀律教育等制度形同虛設。對于隨時可能遇到暴力沖突的協管員，沒有任何針對性的防御培訓。

　　到底有多需要他們？

　　為招到人使勁降標準

　　延安市城管局和人事部門招聘時，設了三個標準：沒有犯罪記錄、35周歲以下、初中以上學歷。

　　在延安城管局黨委書記侯世懷看來，招聘門檻的原因是工資水平太低。“每月910元，用人單位和人事部門給其上‘五險一金’。”

　　城管局執法監察支隊副支隊長段玉亭表示，前幾年他們招到了幾個大學生，不到2個月都走了。“連自己都養活不了，誰愿意留下？”

　　工資太低，兩仨月換批人是常事。鄭媛媛說，2009年，和她一起到鳳凰大隊的協管員現在已經走了近80%。有的大學生純屬是過渡，找到其他工作后馬上跳槽。

　　浙江淳安縣城管協管2009年的招聘公告里，盡管限定應聘者具有大專以上文化程度，但基本工資為900元，不解決住宿。

　　為什么不能提高待遇？“我們集體越級反映過，但還是沒有解決”，廣州一協管員曾對《南方日報》說。

　　為什么不能少而精地招人？汪玉凱認為，由于協管員基本屬公益性崗位，需要解決困難群體就業問題。同時，在有限財力下，如果招的人太少，在一些涉及執法的部門，可能管理不細致。

　　他們是怎么來的？

　　城市化進程催生協管

　　新中國成立后，就有了雙軌制用工模式。那時，“臨時工”主要承擔政府機構、事業單位、國企的保潔、做飯等保障性工作。

　　文革時期，教育行業出現臨時工群體。中小城市以及鄉村學校的民辦教師便是該群體的主流。

　　上世紀90年代，國務院發文推行公務員制度改革。各部門各省市開始制定“三定方案”(定機構，定編制，定職能)。相對于有編制的“編內人員”，臨時工被統稱為“編外人員”。

　　執法領域，公安、城管行業的“臨時工”群體始于改革開放初期。他們協助普通民警、城管執法人員，負責治安維護、交通管理、市容市貌維護等。

　　隨著中國城市化進程的快速發展，城市管理問題變得棘手。各地政府開始通過“社會公益性”崗位招聘輔助性執法人員，包括治安協管員、交通協管員、城管協管員等，但沒獨立執法權。

　　延安市城管局執法監察支隊副支隊長段玉亭透露，目前延安市城管監察支隊一線執法人員50余人，平均年齡44歲。“這幾年，延安人口增加到227萬，城管管理面積增加了好幾倍，只靠在編執法人員根本不夠。”

　　目前尚沒有公開資料顯示，全國究竟有多少“臨時工”。曾有報道稱：東部沿海一縣農業局正式編制40個，“臨時工”達100多人。

　　國家行政學院教授竹立家稱，個別經濟發達城市，執法部門的協管員數量和編制內人員數量相當，甚至超過在編人員。二三線城市，協管員數量達到編制內人員的20%或者更高。

　　如何解決臨時工之困？

　　“與在編者同工同酬”

　　“臨時工”亂象已引起有關方面重視。

　　近日，南京出臺文件，規范“臨時工”。對“臨時工”進行總量控制，不論市級機關，還是事業單位，任用編外人員必須向市編制辦報批，人員經費由市財政納入預算，統一劃撥，行政機關編外人員不得超出行政編制的10%。

　　同時將使用編外人員較多的部門作為重點，要求制定實名制管理、薪酬待遇標準、分級管理等。此外，所有編外人員公開選聘。

　　而湖北省在2007年10月，就要求清理全省機關事業單位臨時人員用工，推行臨時聘用人員“人事派遣制度”；河北曲周縣在同年12月，全部清退縣里臨時工。

　　在竹立家看來，給“臨時工”正式的編制身份，才是解決問題根本。這個身份“不是事業單位編制，而是和在編人員相同待遇的政府雇傭身份。因為有和執法人員相同的待遇，更高素質人員會參與到招聘考試中來。”竹立家說。

　　但是，政府財力能否負擔協管員的待遇？竹立家認為，20年前，我國財政收入是GDP的五分之一，現在財政收入是GDP三分之一，政府財力完全可以承擔這部分支出。另外，當前確實有部分公共事業部門人員存在“吃閑飯”現象。人事部門可以考慮對“吃閑飯”的崗位進行清理，減少財政壓力。

　　臨時工大事記

　　1962年10月14日

　　國務院頒布《關于國營企業使用臨時職工的暫行規定》第一次對臨時工的使用管理作出規范

　　1989年10月5日

　　國務院頒布《全民所有制企業臨時工管理暫行規定》第一次對臨時工作出明確的法律定義，該規定第二條規定：“全民所有制企業招用的臨時工，是指使用期限不超過一年的臨時性、季節性用工。”

　　1995年

　　《勞動法》開始實施后，所有用人單位與職工全面實行勞動合同制度，用人單位在臨時性崗位上用工，可以在勞動合同期限上有所區別，就企業而言“臨時工”的稱謂或用工形式已經過時。

　　1996年11月7日

　　勞動部辦公廳對《關于臨時工等問題的請示》的復函明確指出，過去意義上相對于正式工而言的臨時工名稱已經不復存在。

　　現狀

　　機關事業單位臨時工已非傳統意義上的臨時性用工，統稱“編制外聘用人員”更準確。

　　(綜合公開報道整理 新京報記者 邢世偉 A10-A11版采寫/新京報記者 張永生 劉珍妮)