制度反腐模式的階段性困境與應對策略

曹雪松

（中國紀檢監察學院 科研部，北京 100877）

　　收稿日期：2014-06-13
作者簡介：曹雪松，男，遼寧撫順人，中國紀檢監察學院科研部研究人員，博士。
一、引言
　　　所謂反腐敗模式，一般來看，指的是反腐敗工作要素，包括反腐主體、反腐規則、反腐方式、反腐理念等所體現出的組合結構方式及其表現形式。由于在不同的歷史發展階段，我國黨風廉政建設和反腐敗工作要素因其時政治經濟社會形勢的不同，而不斷地發生著結構上的變動、調整和優化，其表現形式亦有所差異，客觀上推動了反腐敗模式的變遷。
　　　采取什么樣的反腐敗模式，是能否取得反腐敗斗爭勝利的關鍵所在。因此，國內學者對反腐敗模式進行了深入研究，并從不同角度對其變遷過程作出了劃分，如運動反腐模式、權力反腐模式、制度反腐模式（汪松明，2006）；運動反腐模式、制度反腐模式、和諧反腐模式以及權利反腐模式（杜治洲，2010）；運動反腐模式、組織反腐模式、制度反腐模式、法治反腐模式（宋廣奇，2011）；等等。綜觀這些不同反腐模式變遷的劃分，盡管在名稱上有所區別，但總體來說，其發展演進的脈絡基本是一致的，都以運動式反腐為起點，逐步過渡到以制度反腐為主，并向制度反腐的深化進行轉型。
　　　制度反腐的重要特征突出表現在了我國與反腐敗相關的制度建設的大發展，《國家公務員暫行條例》《關于建立巡視制度的暫行辦法》《中國共產黨紀律處分條例（試行）》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》《中華人民共和國行政監察法》等一大批法律法規相繼出臺。據統計，黨中央、國務院和有關部門在1978年至1991年期間制定的廉政規則只有204條，而在1992年至2001年期間制定的廉政規則就有217條，這些廉政規則所包含的內容也更加深入和細致[1]。同時，為適應社會主義市場經濟建設的需要，黨的紀律檢查機構與國家監察機構開始合署辦公，派駐工作、巡視工作也相繼在全國推行展開。黨的十五大還提出了“黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與”的具有中國特色的反腐敗領導體制和工作機制，明確了反腐敗參與主體的職責定位、理順了組織領導關系，使黨風廉政建設和反腐敗工作逐步走上了法治化軌道。
　　　在這一階段之后，如眾多學者所劃分的依靠法治反腐的法治反腐模式、以懲治和預防腐敗體系出臺為標志的體系反腐模式，強調公眾民主意識和權利意識的權利反腐模式等，由于本質上都是在制度框架內的進一步深化和完善，因此仍可以從宏觀上稱之為制度反腐模式。同時，這些后續劃分的反腐模式所體現的價值內涵，也從另一個側面反映出當前制度反腐模式需要繼續解決其內在困境的發展趨勢和必然。
二、制度反腐模式的階段性困境辨析
　　　在我國反腐敗工作步入制度反腐模式后，黨風廉政建設和反腐敗工作有了更加扎實的制度基礎。實踐證明，這些規章制度對于規范公職人員權力行使、懲治和預防腐敗產生了極大的促進作用。但是，隨著黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢任務的發展變化，制度反腐模式也逐漸出現了一些與之不相適應的困境。由于這些困境的根本原因在于制度反腐模式的要素結構及其作用還未得到充分優化和發揮，可以在當前模式下得到解決，因而稱之為階段性困境。
（一）反腐制度供給困境
　　　制度供給的科學性和有效性，是制度反腐模式下的重要理論和實踐問題，也是制度反腐模式得以成立的前提條件和基礎。當前，黨風廉政建設和反腐敗工作制度還存在著的不科學不完善現象，在很大程度上制約著反腐敗工作的具體實踐。第一，制度及制度體系的問題。就單項制度來說，一些反腐敗制度設計缺乏事先的科學論證和評估，也缺乏事后的及時彌補和完善，因而要么缺乏嚴謹性、周密性，給規避制度留下較大空間；要么過于原則、標準模糊，缺乏可操作性，給自由裁量提供了回旋余地，因而難以適應黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢和任務的發展，變相增加了以人治代替法治的執紀色彩。就制度體系來說，由于缺乏頂層設計和系統規劃，制度結構協調性不足，平衡性不強，有機聯系不夠，容易出現相互抵觸或重疊現象，破壞了制度的行為導向作用，也破壞了制度的權威性和嚴肅性，削弱了制度的系統性功效。第二，偏重于規則供給。制度一詞，從微觀層面上來說僅代表制度規則，從宏觀范疇上來說，則囊括了制度規則、體制與機制的概念。所謂制度規則，簡而言之是制度運行的規則；體制是一個系統或整體賴以運行的基本憑借和依據，是制度規則運行的框架或軌道；機制則著重強調系統內部中各要素之間相互作用的過程和方式，是在體制框架下實現制度規則的具體方式、方法和程序。三個要素構成了一個完整有效的制度運行鏈條。因此，體制機制建設是否科學合理、運行是否順暢有效將在很大程度上決定制度規則效能實現的結果。在制度反腐模式的前一個階段，我們實際上還是強調了制度的微觀層面，即制度規則的概念，主要表現為針對反腐敗制度規則的需求進行供給，而對能有效促進制度規則得以順利有效實施的體制機制的供給不夠。因此，在制度執行力不強的問題上，盡管有制度意識淡薄而不依法紀的原因，也有著因體制機制不順暢而妨礙了制度執行的原因。
（二）反腐機構職權困境
　　　在政黨主導型反腐敗體系下，黨的紀律檢查機構是我國反腐敗制度的核心力量，職責定位于組織協調反腐敗工作。但囿于一個時期以來的體制機制束縛，其反腐職權發揮得并不順暢。第一，同級黨委制約慣性。受同級黨委制約，是黨的紀律檢查工作雙重領導體制下，地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會監督作用發揮受限的重要原因，也是一個由來已久的老問題。盡管黨的十二大取消了雙重領導體制以同級黨委領導為主的提法，但由于沒有將這一體制具體化、程序化、制度化，因而并沒有從實踐操作層面真正改變紀委的尷尬地位，紀委受同級黨委領導的工作慣性始終貫穿于黨風廉政建設和反腐敗工作的方方面面。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，作出了“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主”“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”的具體規定，強化了上級紀委對下級紀委的領導，向破除紀委受同級黨委制約、保持監督相對獨立性方面走了一大步。但同樣，雙重領導體制框架下，同級黨委原有的一些不合理制約的慣性不可能立刻消失，紀委在監督執紀中不可避免地還會受到同級黨委不同程度的影響，如當上級紀委與同級黨委意見不一致的情況下，就可能會令紀委束手束腳。因此，如何盡快實現“兩個為主”的制度設計預期，打破體制制約的慣性，還有待加強研究。第二，權威性層級遞減。十二大黨章規定：黨的紀律檢查委員會與黨的委員會一樣，都由同級黨的最高權力機關——代表大會選舉產生，紀律檢查委員會要向同級黨的代表大會報告工作，聽取代表大會的審查。這樣，黨的紀律檢查委員會就是一個規格較高的黨的委員會機構，或者說是黨的領導機關，而不是工作部門。但是，一個時期以來，黨章和行政監察法對紀檢監察機關的地位以及權威性的規定并沒有充分體現到實際工作中，各級紀檢監察機關地位和權威性的體現更多地決定于其所處的黨政組織結構中的層級地位。因此，從現實情況來看，中央一級的紀檢監察機關具有較高的地位和權威性，紀檢監察職能力量的發揮也更加順暢。但越往基層，紀檢監察機關的地位就越有限，權威性就越不足，力量的發揮也越相對孱弱，在縱向上呈現出職權效力階梯衰減的態勢。
（三）反腐主體參與困境
　　　黨政機關、紀委、職能部門和人民群眾是反腐敗領導體制和工作機制的法定參與主體。但在具體工作中，這些主體存在的缺位、越位和錯位問題，破壞了反腐敗領導體制框架的完整性和工作機制框架的有效性。第一，按照規定，黨委應當加強對紀委組織協調工作的領導，明確任務和要求，支持紀委履行組織協調職責。因而，作為責任主體，各級黨委對職責范圍內的黨風廉政建設負有全面領導責任。但長期以來，這些規定在一些地方并沒有得到很好的落實，黨委把中心工作單純看作為經濟建設，“一崗雙責”虛置，對黨風廉政建設的重視明顯沒有提到應有地位，這進一步導致“紀委組織協調”缺乏發揮監督作用的空間和時間。這是不少地方不正之風長期得不到治理，屢屢出現腐敗問題的重要原因所在。從實踐來看，自黨風廉政建設責任制自1998年建立和實施以來，還較少有黨委或紀委受到過責任追究。因此，從制度的角度看，黨委和相關職能部門落實黨風廉政建設不力的困境主要來源于相應懲罰機制的缺失或失效。
　　　第二，在社會利益多元化格局下，獨立的市場經濟主體有著較為強烈的為保護自身權益而在一定程度上參與反腐敗工作的意愿和動機。因此，傳統上在延續計劃經濟集權體系的“政府全能主義”模式下，體制內反腐正在逐步向體制外延伸，社會力量開始逐步參與腐敗治理。然而，群眾的概念并非組織機構概念，其“支持和參與”體現出的權位層次、實現方式和途徑始終比較模糊[2]，缺乏具體化、程序化、制度化的參與機制的保障，總體來看處于相對散亂及無序狀態，作用的發揮也具有隨機性、偶然性。這種鏈條末端薄弱的現象，導致反腐敗領導體制和工作機制整體效能發揮的分布處于“倒金字塔”形的不穩固狀態。因此，盡管依靠政黨主導的反腐敗“中心主義”有著強大的優勢，但“無論是強調領導者的政治意志（反腐敗的承諾和決心），抑或是獨立且有強制能力的反腐敗機構和制度設計，這些都依然是在強調國家在腐敗治理中的核心作用，它們的共同特征是忽視了社會在其中應該發揮的作用”[3]。
（四）反腐力量整合困境
　　　從社會科學角度看，整合指的是“協調社會體系中由于分化而形成的各階級、群體、制度及其他因素之間的沖突和對抗關系，使其消除隔離狀態從而成為統一整體的過程”[4]。其根本目的就在于將分離、零碎的要素通過一定的方式和機制組合在一起，以形成一個有價值、有效率的整體，其所能發揮的作用將大于個體作用的單純加總。
　　　當前，我國反腐敗職能機構主要包括了紀律檢查機關、行政監察機關、審計機關以及司法機關等，構建起了由黨內監督、人大及政協監督、審計監督、司法監督、新聞輿論監督、人民群眾監督等構成的全面周密的監督系統。正如有學者認為的，中國最大的特點是內部的多元主義，“在反腐敗方面主要表現為反腐敗機構過多，內部權力過于分散。……中國的反腐敗機構是最多的”[5]。盡管反腐敗力量的分布結構未必與反腐結果呈現必然聯系，其核心環節在于反腐敗力量所能發揮出的系統性作用，但如果出現權力與信息梗阻、職能與責任不明確等“九龍治水”式的工作格局，就必定難以取得令人滿意的反腐敗成效。客觀上看，我國反腐敗機構或監督機制盡管共存于一個系統之內，都在一定程度上承擔著反腐敗任務，但由于分屬不同的組織系統，機構職能重疊，缺乏有效的頂層領導體系和協調運行結構，實踐中各分系統以片段化形式相對加總為一個名義上的整體系統，尚未形成更加統一整合的力量作用機制。因此，反腐敗體制機制不健全，機構職能分散，形不成監督合力已成為影響我國反腐敗成效的重要原因之一。
三、制度反腐模式階段性困境的應對策略
（一）以微觀制度創新推動紀律檢查體制機制改革
　　　所謂微觀制度，是宏觀制度或上層制度之下的一個制度層級，是宏觀制度或上層制度的具體化、程序化和制度化。以微觀制度創新推動紀律檢查體制機制改革，就是注重從微觀制度的創新與完善著手，彌補上層體制機制架構中的不足之處，破除對上層體制機制功能作用實現產生阻礙的因素，以充分發揮反腐敗制度的功效。第一，從“兩個為主”看，由于雙重領導體制給紀律檢查工作帶來的一些不適應、不協調現象，有學者曾呼吁以垂直領導體制來解決這一問題。但問題的根本矛盾并非在于體制本身，而在于體制既定的功能作用因為缺乏順暢的微觀運行機制而沒有得到有效實現。因而，“兩個為主”的提出實際上正是這一體制框架下的機制創新過程，較好地解決了上級紀委對下級紀委的領導權問題，保障了雙重領導體制功能的落實到位。當前，應在加強黨委領導的前提下，進一步強化上級紀委對下級紀委的人事管理方式，完善下級紀委上報案件線索的管理制度，完善推動和了解下級紀委查辦腐敗案件及進展情況的工作機制等，不斷加強與下級黨委在當前雙重領導中的協調機制，通過構建配套的微觀制度達到真正落實“兩個為主”的目的，提高上級紀委對下級紀委的領導效能。第二，從巡視工作看，作為巡視制度下微觀制度創新的“三個不固定”，破除了以往定崗巡視可能影響工作客觀性的弊端，強化了以巡視突破利益關系的本質目的。當前，為進一步提高巡視工作效能，仍需繼續完善創新聯動協作機制、信息溝通機制、線索核查跟蹤機制、結果反饋機制、督辦機制等，解決具體工作中的制度微觀化問題。第三，從派駐工作看，派駐機構統一管理工作已進行多年，但改革至今還存在不徹底、不完善，甚至不科學的情況。一些派駐機構，特別是基層派駐機構職責不清、定位不準、關系不暢等問題嚴重影響著監督工作的有效開展。因此，亟待中央出臺派駐體制改革意見，并在實際工作中將之具體化、程序化、制度化，以微觀制度的規范與創新推動派駐體制的改革與完善。
（二）有效激發反腐敗領導體制和工作機制的活力
　　　實踐證明，反腐敗領導體制和工作機制所體現出的反腐格局和理念，有利于在黨的統一領導下，調動多個方面的積極性，加強各部門之間的協調配合，發揮各自的優勢，適應我們進一步加強黨風廉政建設和深入開展反腐敗斗爭的需要。因而，必須在堅持這一框架原則之下，著重解決好其中參與主體缺位、越位和錯位問題，從而真正激發體制機制實現功能作用的活力。第一，黨風廉政建設責任制是一個多主體、多機制緊密相聯的系統性工作，牽一發而動全身，任何一個節點的失效都會破壞黨風廉政建設責任的完整性和有效性。因此，必須以完善的制度形式厘清和固化黨委、紀委或者其他相關職能部門在黨風廉政建設中的守土責任，對腐敗問題，特別是苗頭性、傾向性問題，做到早發現早處置，以系統之合力應對。核心環節是必須建立完善的責任追究制度，不僅要保證落實到位，還要保證懲罰機制設計的追究獨立性、措施科學性和影響的有效性。對履行黨風廉政建設責任不力，作風問題和腐敗問題長期得不到有效解決的黨委、紀委及其責任人嚴肅追責，發揮好懲罰機制的導向作用。第二，如何發揮人民群眾在反腐敗體制機制中的作用，是反腐敗斗爭是否能取得成效的重要環節。歷史上的運動式反腐以其疾風暴雨式的斗爭形式證明了兩點，一個是人民群眾作為反腐敗參與主體的積極作用，另一個是群眾運動作為反腐敗方式的消極作用。因此，貫徹好“不搞群眾運動但必須依靠群眾”[6]的思路，就必須有效實現人民群眾依法依規參與反腐敗工作的作用。要在實踐工作中真正承認人民群眾作為參與主體的合法權利和地位，從具體制度上保證人民能夠獨立行使參與反腐敗工作的權利，重視建立健全具有科學性和可操作性的，保障人民群眾能夠多途徑、多方式順暢地參與反腐敗工作的體制機制。特別是要重視探索創新一套有效的人民群眾對反腐敗工作成效的評價機制，或者對其參與權利實現程度的評價機制，增強人民群眾參與反腐敗工作的影響力和有效性。
（三）增強反腐敗體制機制協調發揮作用的整合效應
　　我國在黨風廉政建設和反腐敗工作中的各體制機制根本目的是相同的，都著眼于對公權力依法依規行使監督，因此存在著整合的基礎。同時，由于這些體制機制的實現方式、途徑的不同，因此客觀上存在著整合的必要。如果形成一個能夠統籌協調各個體制機制發揮作用的工作系統，使其能在黨風廉政建設和反腐敗工作中產生信息的交匯，統一研判、統一反饋、統一處理，有助于對腐敗問題的發現和查處。因此，發揮反腐敗合力，重點在于探索創新形成有利于協同發揮反腐敗職能作用的體制機制。總體來看，這種整合基本上有兩個思路，一是將現有反腐敗職能機構予以整合，有學者提出的成立“國家反腐敗委員會”正是基于這一思路而提出的觀點[7]；二是改革和完善各級反腐敗協調小組的職能，充分發揮各級反腐敗協調小組的職能協同作用。就第一個思路來看，整合反腐敗職能機構動作較大，牽涉方方面面的問題，一時難以完善，適宜作為長遠目標。比較務實的選擇，是應充分發揮當前各級反腐敗協調小組的職能作用。當前，全國縣級以上各級黨委基本都建立起了由紀委、檢察院、法院、公安、審計等部門聯合組成的反腐敗協調小組，承擔著反腐敗的協調工作。但反腐敗協調小組的工作運行機制尚不完備，其會議的召開頻率、意見的約束力和執行力等都缺乏相應的制度保障，組織協調反腐敗作用體現得不夠充分。因此，當務之急是要進一步改革和完善各級反腐敗協調小組的職能，明確具體工作職責，形成健全的工作機制，不僅要突出其組織協調反腐敗的作用，也要突出其領導反腐敗的功能，以有效整合反腐敗力量。
（四）加強反腐敗制度建設的宏觀統籌與微觀基礎
　　制度的本質是“為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”[8]，是一個社會或組織結構保持和諧有序狀態的最基本憑據。一旦這種制約失去作用，社會或者組織體系就會產生紊亂和失靈現象，甚至陷入混亂和瀕臨崩潰的狀態，這種崩潰很容易以一種破壞性方式和手段體現出破壞性后果。在反腐敗模式的變遷過程中，我們最大的經驗和教訓就是，無論在什么時候，加強反腐敗制度保障，以法治思維和法治方式反對腐敗，都必須而且應始終成為我們開展黨風廉政建設和反腐敗工作的根本問題。
　　當前，加強反腐敗制度保障工作應著重注意宏觀性和微觀性兩個方面的問題。一是從宏觀上增強反腐敗制度體系的構架。反腐敗制度建設是在現有政治條件下進行的，新增的制度和已存在的制度必然要發生碰撞和博弈，已存在的制度之間也仍有橫向和縱向沖突的現象。因此，構建反腐敗制度體系，就是要加強新制度設計的科學性和嵌入性，提高現存制度的合理性及其之間的銜接性，使新增的制度要素和原有的體制環境、已存在的各種要素在進行博弈后達成一種平衡狀態[9]，以形成科學合理的制度網絡，最終達到單體制度之間協調發揮作用的目的。特別是要重視解決好反腐敗黨規黨紀與國家法律之間的銜接問題。二是從微觀上增強制度的操作性。靜態的制度必須依靠動態的行動才能體現內涵的規制作用，從制度制定到制度實施這一過程既是發揮制度作用的關鍵環節，也是難點所在。對于指導反腐敗實踐工作的法規制度如果過于原則、標準模糊、缺乏定性與科學定量的結合，就容易變相強化自由裁量的權力空間，偏離法治的軌道而凸顯人治色彩，破壞制度的權威性和嚴肅性，制度反腐也就難以取得真正的持久性成效。

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　　依法治國專題研究
——法學專題之三十四　
收稿日期：2014-12-01
　基金項目：國家2011計劃司法文明協同創新中心資助項目
作者簡介：卞建林，男，江蘇泰州人，中國政法大學訴訟法學研究院院長，教授，博士生導師，中國刑事訴訟法學研究會會長。
編者按：在全面深化改革的歷史背景下，依法治國作為推進國家治理體系與治理能力現代化的制度保障，承載著時代所賦予的重大而緊迫的歷史使命。黨的十八屆四中全會直面我國法治建設領域存在的突出問題，立足我國社會主義法治建設實際，對全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則、發展道路、基本方略、重大舉措等一系列重大理論和實踐問題，做出了科學論斷和全面部署，是新時期我國法治建設的戰略動員和行動綱領。健全司法權運行機制是四中全會確定的司法改革的重要任務，健全公檢法三機關分工負責、互相配合、互相制約機制是健全司法權運行機制的重要內容。而我國刑事訴訟法確定的公檢法三機關在刑事訴訟中應當分工負責、互相配合、互相制約的原則，無論在司法職權配置和實際運行當中均存在問題。同時,在當代中國的社會發展進程中，依法治國的基本內涵和價值意蘊在不斷豐富和深化，法治國家的基本輪廓和未來走向日漸清晰和理性。依法治國基本方略與憲法的原則精神高度契合，具有鮮明的憲法邏輯。而法治建設的成效又因國家、社會、公民的多維參與而依賴于憲法實施的效果，在全面推進依法治國的偉大歷史實踐中，憲法實施有著至關重要的作用和意義。為了更好地學習貫徹十八屆四中全會精神，本刊編輯部特邀相關專家進行專題研究，得到了一些對此問題素有研究的學者的積極回應，供讀者參考。
關鍵詞：依法治國；憲法實施；司法權運行機制；訴訟監督
中圖分類號：D9 文獻標識碼：A 文章編號：1007-905X（2015）01－0001－15

健全司法權分工配合制約機制的思考
卞建林
（中國政法大學，北京 100088）

　　黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：必須完善司法權力運行機制，優化司法職權配置，健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。從刑事司法的角度看，健全司法權力運行機制，包括兩部分重要內容：一是要健全司法權力分工負責，互相配合，互相制約機制；二是要健全偵查權、檢察權、審判權、執行權各自的運行機制。前者因為涉及公檢法三機關在刑事訴訟中的基本職能分工、基本職權配置、基本運行機制和相互關系，尤為重要。在此談一點關于健全公檢法三機關分工負責，互相配合，互相制約機制方面的思考。
一、分工配合制約機制的確立
　　1979年《刑事訴訟法》第五條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”1982年《憲法》第一百三十五條又對此項原則加以規定，將其上升到憲法高度。這是指導和處理人民法院、人民檢察院和公安機關相互關系的基本原則，由此確立了具有中國特色的刑事司法體制和辦案機制。
　　分工負責，就是公安、檢察、法院三機關根據法律規定的職權，各司其職、各負其責，嚴格按照分工進行訴訟活動，不可混淆也不可替代。1979年《刑事訴訟法》對公檢法三機關的職權作了明確分工，即“對刑事案件的偵查、拘留、預審，由公安機關負責。批準逮捕和檢察（包括偵查）、提起公訴，由人民檢察院負責。審判由人民法院負責”。1996年《刑事訴訟法》修改時將公檢法三機關的職權調整為：“對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審，由公安機關負責。檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責。審判由人民法院負責。”并且增加規定：“國家安全機關依照法律規定，辦理危害國家安全的刑事案件，行使與公安機關相同的職權。”因此，凡我國刑訴法所規定的公安機關，均含國家安全機關，廣義上并涵括依照法律規定行使偵查權的其他機關，例如軍隊保衛部門，對在監獄內犯罪的案件進行偵查的監獄，以及設在海關內的走私犯罪偵查部門。
　　互相配合，就是公安、檢察、法院三機關在分工負責、各司其職的基礎上，通力合作，互相支持，協調一致，共同完成刑事訴訟懲罰犯罪、保護人民的任務，而不是互不通氣，各行其是，互相推諉，互相拆臺。關于互相配合的要求在刑事訴訟法中的體現，通識教材大都作這樣的列舉：對于公安機關提請逮捕、移送審查起訴的案件，檢察機關要認真審查并作出相應決定；對于人民檢察院提起公訴的案件，人民法院應當審理并作出判決；對于人民檢察院批準逮捕、決定逮捕和人民法院決定逮捕及需要公安機關執行的判決、裁定，公安機關應當執行①。
　　互相制約，就是公安、檢察、法院三機關按照法律規定的分工和職權，互相監督，互相約束，互相防止和糾正在訴訟過程中可能發生的錯誤，以保證正確地執行法律。例如，公安機關要求逮捕犯罪嫌疑人時，應當提請人民檢察院審查批準。人民檢察院認為不符合逮捕條件的，就不批準逮捕。但公安機關對人民檢察院不批準逮捕的決定認為有錯誤時，可以要求復議。如果意見不被接受，還可以向上一級人民檢察院提請復核。
二、分工配合制約機制的解讀
　　分工負責，互相配合，互相制約原則具有鮮明的中國特色，是刑事訴訟中處理國家專門機關相互關系的基本準則。歷史地看，它是我國長期刑事司法實踐的經驗總結，也是1979年制定《刑事訴訟法》時對“十年動亂”慘痛教訓的深刻反思。
　　分工負責，各司其職，是這一機制的前提和基礎。沒有分工，“一家代三家”，或者“三家成一家”，就談不上互相配合、互相制約。其基本思路就是代表國家進行刑事訴訟的職權和職能不能由一家機關行使，否則權力便得不到約束、得不到制衡，容易產生司法專橫，造成冤假錯案。歷史上，我國曾經在“文革”前整建制地撤銷了人民檢察院，將檢察機關承擔的追訴職能賦予公安機關代為行使，隨后又將兼行偵查權和公訴權的公安機關與作為審判機關的人民法院合署辦公，最后在“砸爛公檢法”的錯誤口號下全國公檢法機關被一起砸爛，機構撤銷，人員裁減，實行軍管。在長達十年之久的動亂中，一直由各級軍事管制委員會實際行使司法職能，權力高度集中，失去控制，失去制衡，造成司法專橫，冤獄遍野，使民主法制遭到極大破壞，人民利益受到極大危害。歷史的教訓深刻慘痛，痛定思痛，我國于1978年恢復重建人民檢察院，1979年制定的新中國第一部《刑事訴訟法》明確規定公檢法各自在刑事訴訟中的職權，同時明確三機關在刑事訴訟中的相互關系是分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。在此意義上說，1979年《刑事訴訟法》確立公檢法三機關分工負責，互相配合，互相制約的原則具有歷史的進步性。而且，職能分工，職權分離，總體上也符合現代訴訟發展和改革的趨勢。
　　互相制約，應該是這一機制的制度精華。強調在權力分離前提下的制衡，對于保證法律的統一正確實施、防止國家權力濫用和異化、保障訴訟參與人合法權益、預防和及時糾正訴訟中可能出現的錯誤和違法現象，具有特別重要的意義。有道是：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”②訴訟上實行職能分工，就是要實現不同職能之間的對抗與平衡。司法上采取職權分離，就是要實現權力之間的互相牽制，用權力制約權力，以防止權力濫用，防止和減少訴訟中的錯誤，以及一旦存在錯誤，能夠及時發現及時糾正。有學者論證，這一原則的最初提法是“分工負責、互相制約”，而首倡者為社會主義法治的代表人物董必武同志。為健全司法制度，防止和減少錯捕、錯判事件的發生，根據董老的提議，政務院政法委員會分黨組干事會在給中共中央的書面報告中正式建議：公安、檢察、法院三家在辦理刑事案件中，實行分工負責、互相制約的原則。認為法院、公安、檢察署通過分工負責、互相制約的比較完善的司法制度的保證，錯捕、錯押、錯判的現象會減少到極小的限度。董老關于公、檢、法“分工負責、互相制約”的觀點，引起全黨的重視，劉少奇同志在黨的“八大”政治報告中指出：“我們的公安機關、檢察機關和法院，必須貫徹執行法制方面的分工負責和互相制約的制度。”③遺憾的是，由于1957年“反右”運動后，“左”的思想日益嚴重，“分工負責、互相制約”的正確提法被視為右傾觀點而遭到批判，強調互相配合而輕視制約的思想開始蔓延。1958年6月召開的全國第四屆司法工作會議批判了董老的觀點，提出了“支持第一，制約第二”的口號，實際上是強調配合，削弱甚至取消制約。
　　 互相配合，要求公檢法三機關作為國家專門機關，共同擔負代表國家查明犯罪，追訴犯罪，懲罰犯罪的任務，因此在刑事訴訟中應當通力合作，互相支持，協調一致，以保證國家刑罰權得到實現，不讓犯罪分子逃脫法網④。互相配合是公檢法三機關權力同源性的必然反映，公安、檢察、法院共同構成代表國家進行刑事訴訟的專門機關。國家視公安、檢察、法院同為打擊犯罪、維護秩序的統治工具，必然要求三家齊心，三家合力，共同承擔和完成追究犯罪懲罰犯罪的任務。“它們之間的關系，就像工廠的三個車間，分別完成產品生產的三道工序。”“每道工序必須嚴格遵守一定的操作規程。這三道工序配合和制約得好，產品就愈合乎規格，效率愈高。”⑤盡管制度設計者期待，互相配合與互相制約同等重要，二者既不偏重也不偏廢，而實際上，在強調打擊犯罪和肩負共同使命的背景下，三機關之間的互相配合必然會提升至更高的地位。一定意義上講，講配合就是講政治，講配合就是顧大局。在此情況下，本為制度精華的互相制約，由于互相配合的優勢地位和強勢作用，必然會退居其次，逐步削弱乃至喪失功效。20世紀80年代嚴打期間，在一片“從重從快”的聲浪中互相制約基本上已無人提及，即便如此，尚有人批評說：“有些地方對配合與制約的關系在認識上有所偏頗，不適當地強調了互相制約而對互相配合卻注意得不夠，致使有的嚴重刑事犯罪沒有得到迅速而有力的打擊，使國家和人民利益受到危害。”⑥管中窺豹，可見一斑。
三、分工配合制約機制的問題
　　在全面推進依法治國的大背景下，從《刑事訴訟法》頒布實施以來的司法實際出發，無論從理論視角還是實務層面，均有必要對公檢法三機關分工配合制約原則重新審視，提出問題。從理論上看，公檢法三機關分工配合制約的職權配置和運行機制，主要存在以下問題：
　　第一，法官不中立，審判不獨立。在現代訴訟中，司法公正的首要條件就是法官中立，審判獨立。中立，是指裁判者對訴訟爭端各方保持一種超然和無偏私的態度，沒有對任何一方抱有偏見，同時對該案件也不能包含有裁判者個人（包括其親屬、朋友）的利益。西方“自然正義”原則的第一條“任何人都不能成為自己案件的法官”要求的就是裁判者的中立地位。美國學者戈爾丁根據時代的精神，將“自然正義”擴展為七項具體衡量指標，即：（1）與自身有關的人不應該是法官；（2）結果中不應包含糾紛解決者個人的利益；（3）糾紛解決者不應有支持或反對某一方的偏見；（4）對各方當事人的意見均應給予公平的關注；（5）糾紛解決者應聽取雙方的論據和證據；（6）糾紛解決者應只在一方在場的情況下聽取意見；（7）各方當事人都應得到平等的機會來對另一方提出的論據和證據作出反應⑦。其中第一、二項要求法官與案件本身沒有利害關系，第三項至第七項則要求法官公平地對待訴訟雙方當事人。
　　發展至今，法官中立已成為司法公正的一項基本要求，也是公民應當享有的一項重要權利。《公民權利與政治權利國際公約》第14條第1項規定：“在判定對任何人提出的任何刑事指控或確定他在一件訴訟中的權利義務時，人人有資格由一個依法設立的、獨立的和無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊。”⑧事實上，我國始于20世紀80年代后期的庭審方式改革，也朝著構建正三角形審判結構的方向努力，要求法官不偏不倚、居中裁斷，要求控方承擔證明責任、當庭舉證，貫徹控辯平等、在平等的基礎上對抗。然而，在審判機關與偵控機關互相配合的體制背景下，這種庭審形式上的改變只能是徒有其表，徒具虛名。曾有專家一針見血地指出，我國的審判構造實質上為底邊在上的倒三角形結構，即檢法兩家在法庭上共同代表國家追究犯罪，被告人作為被控訴者接受審判⑨。
　　第二，控審不分離，控辯不平等。在司法進化史上，隨著國家對社會控制能力的提升和對犯罪本質認識的變化，曾經出現過國家刑事司法權力高度集中的現象，盛行過糾問式訴訟模式。在糾問式訴訟模式中，“任何法官都是檢察官”，法官集偵查、控訴、審判多項職權于一身，在自偵自查的基礎上自訴自審，導致嚴重的控審職能不分。在權力高度集中的法官面前，被告人毫無權利可言，由訴訟主體淪為訴訟客體、追究對象。德國著名法學家拉德布魯赫曾對此評論道：“糾問程序的功績在于使人們認識到追究犯罪并非受害人的私事，而是國家的職責。其嚴重錯誤則在于將追究犯罪的任務交給法官，從而使法官與當事人合為一體。如果說此前的控告程序依循的是‘沒有人告狀，就沒有法官’，此時根據糾問程序的本質，則允許在沒有人控告的情況下，由法官‘依職權’干預。如果過去的控告程序是在原告、被告和法官三個主體之間進行，則糾問程序中就只有法官和被控人兩方。被控人面對具備法官絕對權力的追訴人，束手無助。對糾問程序適用的諺語是‘控告人如果成為法官，就需要上帝作為律師’。”⑩
　　為克服封建專制時期糾問式訴訟的弊端，在近代司法變遷過程中圍繞司法職權配置實行過重大改革。在訴訟職能上實行控審分離，在司法組織上采用審檢分立，在訴審關系上貫徹不告不理。只有實行控審分離，法官才能夠退去自己又當控告人又當裁判者的雙重身份，同時限制法官依職權主動追究犯罪的沖動；只有實行控審分離，被告人才能從訴訟客體恢復自己的訴訟主體地位，依法行使以辯護權為核心的訴訟權利；只有實行控審分離，辯護職能才能夠與控訴職能分庭抗禮，現代辯護制度才能得以建立和發展。然而，如果行使公訴權的檢察機關與行使審判權的法院存在互相配合的關系，實際上就是法官與檢察官聯手，控審分離便成為一句空話，被告人的訴訟地位必然急劇惡化，辯護律師的作用也只能名存實亡。
　　第三，偵查權過于膨脹，形成“一家獨大”，事實上難以制約。從比較法的視野看，很多國家區分任意偵查和強制偵查，實行任意偵查原則與強制偵查法定主義。如日本《刑事訴訟法》第179條第1款規定：“為了達到偵查目的，可以進行必要的調查。但是，如本法無特別規定時，不得實行強制措施。”據日本學者解釋，“所謂強制措施，就是侵犯個人重要利益的措施。使用強制措施的偵查叫強制偵查，不使用強制措施的偵查叫任意偵查。因為強制偵查只限定在法律規定的領域，因此應該盡可能以任意偵查方式進行。這稱為任意偵查的原則。在偵查中，任意偵查是原則，強制偵查是例外”11。強制性偵查行為，因受強制權益的不同大致分為三類：一類是關涉公民人身自由的偵查行為，包括拘留、逮捕、羈押等；一類是關涉公民住宅權、財產權的偵查行為，包括搜查、扣押、查封、凍結等；一類是關涉公民隱私權、通訊自由權的偵查行為，包括監聽、竊聽、檢查郵件等。所有上述強制性偵查行為，偵查機關自身都無權采取，必須經過司法審查，獲取令狀許可。
　　我國刑訴法在刑事司法職權配置方面，賦予偵查機關廣泛的權力，以期偵查機關能夠順利完成查明犯罪、查獲犯罪嫌疑人的任務。在我國，除逮捕需提請檢察機關審查批準外，所有其他強制性偵查行為，均可由公安機關自行決定、自己執行。此種權力配置，存在不理性因素，一方面使偵查機關權力過于膨脹，容易產生過度適用甚至異化濫用的風險；另一方面使檢法機關對偵查權力缺乏充分的制約能力和手段，對偵查中的違法現象難以有效糾正12。
　　從實務上看，《刑事訴訟法》頒布實施以來，法律確立的分工負責，互相配合，互相制約原則并未得到切實執行，使這一機制的積極因素在實際運行中未能得到充分體現，主要存在以下幾方面的問題：
　　一是公檢法三機關不能嚴格依照法定分工開展訴訟活動，各自行使職權。歷史地看，在從重從快的嚴打時期，為片面追求懲罰犯罪的效率，曾普遍存在“以一長代三長，以一員代三員”“下去一把抓，回來再分家”的情況。三機關一致對外，徒具“分工”之名，而無“分權”之實。這是對分工配合制約原則的嚴重違反。時至今日，在某些時期、某些區域或者針對某些案件，還是常常出現公檢法三機關“聯合辦案”，搞“三長協調”，或者檢法機關提前介入，隨時溝通。
　　二是公檢法三機關之間“重配合、輕制約”，甚至“只配合、不制約”。在研究刑事錯案的防范與糾正時，有學者指出：“從許許多多刑事司法錯誤的情形看，三機關之間片面重視互相配合，模糊職權分工，淡化互相制約，是刑事司法錯誤發生、發展的重要原因之一。這種重配合、輕制約的關系，往往使后一道訴訟環節放松對于刑事錯案的防范，放棄對于容易導致刑事錯案的程序性違法行為特別是非法證據的把關和排除。當刑事司法錯誤在自己的訴訟環節上被重復的時候，也可能是這一機關受到了前面訴訟環節上刑事司法機關的影響。”13近期陸續披露糾正的一些重大冤錯案件，究其成因，除了偵查機關違反程序，非法取證，甚至搞刑訊逼供以外，檢察機關制約不力，審判機關把不住關，都是重要因素。后一機關后道程序不能夠及時發現問題，即使發現了問題也不能及時加以糾正，相互回避矛盾、照顧關系，甚至不惜隱瞞事實、偽造證據，最終釀成冤假錯案，給當事人合法權益造成嚴重侵害，給司法公信力造成嚴重損害。
　　三是檢察院身兼數職，角色沖突，影響訴訟監督職能的有效發揮。我國憲法和法律明確規定，檢察院為國家的法律監督機關。根據法律監督機關的憲法定位，我國檢察機關被賦予內容廣泛的法律監督權，其中訴訟監督是檢察機關法律監督的核心內容，而刑事訴訟監督是檢察機關訴訟監督的主要構成。根據我國的司法體制，檢察機關在刑事訴訟中，地位重要，作用特殊。地位重要，是指檢察機關參與刑事訴訟的時間最長，唯有檢察機關的活動貫穿刑事訴訟的全過程；作用特殊，是指檢察機關在刑事訴訟中承擔的職能最多，不僅負責批準逮捕、提起公訴和直接受理案件的偵查，同時對刑事訴訟實行法律監督。特別是，為糾正司法實踐中有法定程序卻不嚴格遵守的現象，充分發揮檢察機關的法律監督職能，加強檢察機關對刑事訴訟特別是公權力行使活動的監督，成為1996年和2012年兩次《刑事訴訟法》修改的重要內容。然而，由于檢察機關在刑事訴訟中身兼數職，角色之間存在矛盾和沖突，影響了訴訟監督職能的發揮。首先，檢察機關承擔法律賦予的訴訟任務，負責批準逮捕、審查起訴和支持公訴，以及自偵案件的偵查；其次，檢察機關作為國家專門機關之一，與承擔偵查職能的公安機關和負責審判工作的法院之間存在相互配合，互相制約的關系；再次，檢察機關作為專門法律監督機關，對刑事訴訟實行法律監督，包括對公安機關立案活動的監督、偵查活動的監督和對法院審判活動的監督等。參與訴訟、配合訴訟、制約訴訟、監督訴訟，集多種職能于一身。角色之間存在矛盾，職能之間存在沖突，如何化解而突出檢察機關的訴訟監督作用，確是司法實踐中的一大難題。
四、分工配合制約機制的健全
　　筆者認為，應當認真研究現行刑事司法中的權力配置和運行狀況，努力從司法實際出發，尊重司法客觀規律，調整和優化司法職權配置，健全司法權分工配合制約機制。從長遠來看，要健全司法權分工配合制約機制需要實行以下幾方面的改革：一是要實現法官中立，審判獨立，不能要求審判機關與偵控機關互相配合；二是要探索建立符合中國國情的針對強制性偵查行為的司法審查與令狀許可制度，對偵查權力加以規制；三是要推進“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革，理順偵查、起訴與審判之間的關系。就目前而言，在貫徹公檢法三機關分工負責，互相配合，互相制約原則時要著重注意以下問題：
　　一是公檢法三機關一定要按照法律授權和分工進行訴訟，各負其責，各盡其職，既不允許相互混淆、相互替代，也不允許提前介入、聯合辦案。不管是什么案件，不得以任何借口，搞相互通氣、黨內協調。最高人民法院在《關于建立健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》中明確指出，法院應嚴格依照法定程序和職責審判案件，不得參與公安機關、檢察機關聯合辦案。各級黨委政法委應當支持人民法院、人民檢察院依法獨立公正地行使審判權、檢察權，支持政法各機關依照憲法和法律獨立負責地開展工作，不得對事實不清、證據不足、定性困難的案件進行協調。
　　二是大力加強偵查監督，規范偵查權行使。偵查在現代刑事訴訟中具有重要地位。一方面，由于現代犯罪的隱秘性、復雜性，絕大多數案件，非經偵查，無從發現收集證據，無從確定查獲犯罪嫌疑人。另一方面，偵查以國家強制力為后盾，偵查活動的開展和偵查權力的行使，通常以限制甚至短期剝奪公民合法權益為代價，因此在法治國家必須對偵查權力進行規制。還有一個重要的因素，就是偵查活動違法和偵查結論錯誤，往往給后面的訴訟活動造成難以糾正的嚴重后果，也是導致冤假錯案的重要原因，因此一定要加強對偵查活動的監督和對偵查權力的制約。在許多國家的偵查程序中，偵查權的行使雖然受到來自司法官員和辯護律師等多重制約，但檢察官對警察的監督和指導無疑是制約偵查權行使的重要方面。為了保證偵查活動順利進行，防止警察濫用職權，法律明確要求警察的偵查活動需要接受檢察機關的監督。例如法國刑事訴訟法規定，司法警察官對拒絕履行作證義務的人需要使用警察力量強制其到庭時，應當報請共和國檢察官批準。拘留重罪嫌疑犯時，應在24小時內解送共和國檢察官。經共和國檢察官書面許可，可以將此期限延長24小時。在德國，檢察官作為“法律的守護人”，“負有徹頭徹尾實現法律要求的職權”，其應該通過客觀關照義務的擔當時刻檢視刑事訴訟中其他公權力的行使狀況，以防范由于國家公權力的濫用而造成對被追訴人權利的侵犯14。在美國，偵查機關要羈押犯罪嫌疑人，必須通過檢察官向法官提出申請，實質上體現了檢察官從中審查和監督的職能。
從我國的情況來看，法律明確賦予檢察機關對刑事訴訟實行法律監督的責任，而刑事訴訟監督的重點應當放在偵查監督方面。人民檢察院不僅要在審查起訴時注意查明“偵查活動是否合法”，而且要適時介入偵查活動，對偵查行為實行同步監督。要努力提高偵查監督的能力，豐富偵查監督的手段，完善偵查監督的程序，明確偵查監督的效力，切實解決偵查監督不力的狀況。人民檢察院應嚴格把好審查逮捕、審查起訴關，對不符合法定逮捕、起訴條件的案件，依法作出不批準逮捕、不起訴的決定。發現存在非法取證現象的要堅決糾正，對已查明的非法證據要堅決排除。
　　三是探索公訴指導偵查制度，保證偵查活動依法進行。在訴訟地位上，檢察機關與公安機關同為國家專門機關，代表國家進行刑事訴訟，共同承擔追究犯罪、懲罰犯罪的任務；在訴訟職能上，偵查與起訴訴訟目標一致，同屬于行使控訴職能。鑒于檢察官與警察訴訟地位的共同性和偵查與起訴訴訟目標的一致性，許多國家在檢察官與警察的關系上采用檢警一體模式。同時在偵查與起訴的關系上，偵查為起訴之準備，起訴為偵查之目的。我國在檢警關系上以檢警分立為基本特征，體制上檢察機關與公安機關是平等協作關系，法律上的要求是分工負責，互相配合，大家各司其職，各負其責，共同承擔追訴犯罪的任務。但由于警察是偵查階段的主導機關，除逮捕以外，享有獨立使用專門偵查手段和強制措施的權力，加之一切服從于打擊犯罪的主流刑事意識影響，實際上形成警主檢輔，以偵查為中心，公訴職能在一定程度上從屬于、依附于偵查職能15，檢察機關的審查起訴基本成為對公安機關偵查結論的確認和維護。此外，一旦犯罪發生，作為偵查機關，警察首先關注的是偵破案件，查獲犯罪嫌疑人，頭腦中證據意識、為起訴服務的意識不強。實踐中，公安機關既不會針對偵查中收集、調取的證據是否符合公訴的要求向檢察機關請求業務上的指導和幫助；檢察機關也不會“提前介入”，主動對警察取證進行建議和指導，大都是在審查起訴階段事后對偵查機關收集的證據作出評價，對未達到相應證據標準的案件作出補充偵查或者不起訴的處理。實際上，檢察機關決定退回補充偵查或者因為證據不足不起訴，都意味著對偵查機關先期偵查工作的否定，可能導致偵查的無效或者低效，對犯罪的打擊不力。另外，由于缺乏檢察機關的指導，在偵查過程中可能有些應當收集的證據沒有收集而造成證據的滅失，可能由于偵查機關未按法定程序收集證據甚至采取非法手段收集證據而導致證據在審判中被排除，這些都將影響到公訴的效果和質量。
　　鑒于此，盡管我國在司法體制上不實行檢警一體，但由于偵查的直接目的是收集保全證據和確定犯罪嫌疑人，為提起公訴做準備，為了保證起訴的效果和質量，履行公訴職能的檢察官對從事偵查活動的警察，在偵查取證方面予以指導和在法律事務方面予以咨詢，是正當并必要的。我國刑訴法中已有一些關于檢察機關參加公安機關偵查的規定，最高人民檢察院在檢察改革中也在積極探索公訴引導偵查制度。要明確檢察介入偵查的主要任務，一是指導偵查機關依法全面收集、保全證據，二是監督偵查機關嚴守法律程序，依法行使職權。
　　四是堅決實行控審分離，貫徹不告不理，規范公訴權、裁判權行使。如前所述，為克服封建專制糾問式訴訟的弊端，司法制度曾進行過重大變革，核心的內容就是采取審檢分立，實行控審分離。控審分離，是刑事訴訟現代化的重要標志。因控審分離，從而實現了訴訟本源意義上的回歸，使對犯罪的追究由審判機關與被告人的直接對抗回歸為控辯雙方對抗、法官居中裁斷的三方格局；因控審分離，促成了現代檢察制度和辯護制度的誕生與發展；因控審分離，被告人由訴訟客體、被糾問對象上升為訴訟的主體，享有充分的訴訟權利并得到法律的有力保障16。
　　對于公訴案件，探討控審分離后的訴審關系是研究健全司法權運行機制的重要內容。從權力屬性上來分析，公訴機關與審判機關都是國家機關，公訴權力與審判權力均根源于國家權力。這種權力的同源性容易使理想的訴審關系格局產生異化，或者控訴與審判關系過于緊密，造成控審不分；或者審判機關為實現國家刑罰權而主動追究，造成不告而理。在我國，由于檢察機關為國家專門法律監督機關的憲法定位，本身便居有凌駕于被告方之上的優勢地位，再加上檢察機關與審判機關“互相配合”的特殊關系，更容易使訴審關系偏離審判的理想構造，加劇惡化被告方的訴訟地位，抑制辯護律師的作用發揮。因此必須堅決實行控審分離，切斷控訴方與裁判方的體制聯系，樹立法官中立形象，明確檢察機關證明責任，加強法庭審理中的控辯對抗，保障被告人辯護權的充分行使。
　　關于不告不理，國內訴訟理論界尚缺乏深入的研究。“不告不理”是調整和規范起訴與審判關系的重要原則，其基本含義：一是明確審判以起訴為前提，未經起訴的案件法院不得徑行審判，以避免審判權的主動啟動；二是審判受起訴范圍限制，不得及于起訴以外的人和事，即所謂“訴審同一”。在起訴對人的效力方面，各國法律規定得比較明確，理解上一般也不發生問題。在起訴事實和審判對象問題上，各國的立法和實踐卻不盡一致，大致可分為英美法系和大陸法系兩大類型。英美法系國家傳統上實行訴因制度，對于起訴書，不僅要求記載犯罪事實，還要求列明訴因。如美國，“大陪審團起訴書或檢察官起訴書應當就指控的每條罪狀說明該行為違反的法律、法規、條例或其他法律規定，援引有關法律條文”17。訴因制度的目的，一是確定審判對象；二是確定當事人攻防焦點。在采訴因制的國家，法官、陪審官的職責就是通過審理判斷控方訴因是否存在或是否成立。在大陸法系國家，雖然起訴書上除要求記載犯罪事實外，也要求記載所犯法條，但此項記載，僅是進一步明確審判范圍，并非起訴之絕對必要條件。在起訴事實效力方面，實行起訴不可分原則，法官在未超出基本控訴事實的前提下，可以依職權進行為正確裁判所必需的一切調查。如德國刑事訴訟法規定，在起訴書所指控的人員和確定的行為范圍內，法院有權和有義務自主行動。為了調查事實真相，法院應當依職權將證據調查延伸到所有對于裁判具有意義的事實、證據上。
　　關于起訴書在法律適用方面的效力，大陸法系國家通常規定法官在認定被告人行為性質上一般不受起訴請求范圍的限制。所謂“對于事實之法律評價，即如何為法的適當運用，乃法院之職權，并不受起訴書所引應適用法條之約束”18。但法官變換適用刑法，應及時告知被告方，以保障被告人辯護權的行使。而在實行訴因制度的國家，法官變更適用法律條文的情況一般僅限于：認定之罪行包容于被起訴罪行之中，或者系較起訴罪行為輕之罪行或起訴罪行未完成形態，如果此未完成形態根據法律也構成犯罪的話。其實質是不得惡化被告人地位。
　　我國的刑事訴訟，固然因檢法存在互相配合關系而在控審分離上存在體制性缺陷，在訴審同一方面同樣存在嚴重不足。《刑事訴訟法》關于起訴效力與審判范圍問題規定得不夠明確，實踐中審判對象超出起訴范圍，或者法院認定罪名與起訴罪名不一致的情況，時有發生。對于起訴罪名與法院認定罪名不一致的情形，最高人民法院在《關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第一百七十六條規定：“起訴指控的犯罪事實清楚，證據確實、充分，指控的罪名與人民法院審理認定的罪名不一致的，應當作出有罪判決。”由此產生理論界與實務界關于公訴權與裁判權界限的激烈爭論。該解釋第一百七十八條還規定：“人民法院在審理中發現新的事實，可能影響定罪的，應當建議人民檢察院補充或者變更起訴；人民檢察院不同意的，人民法院應當就起訴指控的犯罪事實，依照本解釋第一百七十六條的有關規定依法作出裁判。”這就意味著，在審理中發現可能影響定罪的新的事實，在檢察機關未補充起訴或變更起訴的情況下，人民法院也可以徑行審理并改變罪名。這顯然有違訴審同一的要求。當然，法院的上述解釋和檢法之間的爭論，與我國刑訴法對變更起訴、追加起訴的規定粗疏不無關系。
　　 為規范公訴權和裁判權的行使，我國立法應當對不告不理、訴審同一的原則予以明確并對相關制度予以細化。在規范訴審關系方面，應當注意以下幾點：第一，未經起訴之個人和事實，法院不得徑行審理并定罪科刑。這是調整訴審關系的基本原則。第二，盡快在立法上明確規定撤銷、變更、追加起訴制度。第三，變更或追加起訴應當立即通知被告人及其辯護律師。如果對被告人辯護權的行使有實質性影響，應當延期審理。第四，如果法院認為指控的罪名與指控事實不符，而檢察機關不同意法院變更指控罪名的動議時，法院應當向控辯雙方告知改變指控罪名的意圖，在控辯雙方進行必要的準備后，再行審理和判決。

注釋：
①陳光中主編：《刑事訴訟法學》，北京大學出版社、高等教育出版社2012年第4版，第98頁。
②[法]孟德思鳩：《論法的精神》（上卷），商務印書館1963年版，第154頁。
③郝鐵川：《公檢法互相配合制約的歷史沿革》，中國法學創新網，2014年12月4日。
④朱孝清：《冤假錯案的原因和對策》，《中國刑事法雜志》2014年第2期。
⑤張子培主編：《刑事訴訟法教程》，法律出版社1982年版，第82頁。
⑥傅寬芝：《論公檢法三機關的互相配合》，《河北法學》1984年第1期。
⑦[美]戈爾丁：《法律哲學》，生活·讀書·新知三聯書店1987年版，第240頁。
⑧袁建偉：《刑事法治的邏輯展開》，《中國刑事法雜志》2014年第2期。
⑨裴蒼齡：《關于刑事訴訟結構的研究》，《政治與法律》1995年第5期。
⑩[德]拉德布魯赫：《法學導論》，米健、朱林譯，中國大百科全書出版社1997年版，第121頁。
11[日]田口守一：《刑事訴訟法》，劉迪、張凌、穆津譯，法律出版社2000年版，第28頁。
12夏陽、陳龍環：《完善檢察機關與偵查、審判機關配合制約關系的域外啟示》，《中國刑事法雜志》2014年第5期。
13李建明：《刑事司法錯誤——以刑事錯案為中心的研究》，人民出版社2013年版，第449頁。
14林鈺雄：《檢察官論》，臺灣學林文化出版社1999年版，第34頁。
15陳興良：《警檢關系的構造》，載樊崇義主編：《刑事審前程序改革與展望》，中國人民公安大學出版社2005年版，第388頁。
16卞建林：《刑事訴訟中“訴”的功能思考》，《刑事法前沿》（第四卷），中國人民公安大學出版社2008年版。
17《美國聯邦地區法院刑事訴訟規則》第7條（C）（1）。
18陳樸生：《刑事訴訟法實務》，海天印刷廠有限公司1987年版，第93頁。